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PPP模式的現(xiàn)實(shí)意義及江西實(shí)踐
來源：未知 日期：2016-11-28 點(diǎn)擊：次
近年來，PPP模式作為政府與企業(yè)界力推的一種公私合作模式，更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本分擔(dān)，減輕政府在項(xiàng)目初期建設(shè)投資中的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。本文從PPP模式的國外成功經(jīng)驗(yàn)及在江西的實(shí)踐推廣等方面，對(duì)其特點(diǎn)和適用范圍等進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議。
進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代，資源的汲取與配置應(yīng)以高效率方式進(jìn)行。政府負(fù)責(zé)政策制定與規(guī)劃，而將政策執(zhí)行落實(shí)于民間社區(qū)或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長(zhǎng)久以來的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可將社區(qū)及民眾力量引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中，以強(qiáng)化公民參與意識(shí)與社會(huì)認(rèn)同感，同時(shí)提高了資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營效率。因此，對(duì)PPP模式的研究和實(shí)踐具有積極意義。
PPP模式的廣泛應(yīng)用
PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。 PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營）等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡量值（Value For Money）原則。
PPP模式的典型結(jié)構(gòu)，就是政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。經(jīng)過多年探索和實(shí)踐，PPP模式在世界各地得到了普遍和廣泛的應(yīng)用，且積累了一些經(jīng)驗(yàn)。
1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。按照其經(jīng)驗(yàn)，適用PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）和公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利是在平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下，于1994年引進(jìn)PPP模式。在10年的時(shí)間里，已完成36個(gè)項(xiàng)目，投資額60億美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫。年投資規(guī)模由PPP模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法案對(duì)國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同作出具體的規(guī)定。
近年來，我國政府逐漸認(rèn)識(shí)到促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目民營化，引入PPP模式的重要性，并為推進(jìn)PPP模式提供國家政策層面和法律法規(guī)層面的支持。為貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，2014年國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，同年，財(cái)政部也下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交各環(huán)節(jié)操作流程。
PPP模式在江西的進(jìn)展
2015年1月27日，江西省第十二屆人大四次會(huì)議上發(fā)布的政府工作報(bào)告中指出，要積極創(chuàng)新投融資模式，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，政府由支持具體項(xiàng)目改為設(shè)立投資基金，要大力推行政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，在市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域選擇若干示范項(xiàng)目開展試點(diǎn)。鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金和股權(quán)投資基金。
1.江西首個(gè)財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目開工
2015年2月21日，江西省九江市柘林湖湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目在廬山西海風(fēng)景區(qū)正式開工，這是江西省首個(gè)財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，總投資4.15億元。項(xiàng)目分布地跨廬山西海風(fēng)景區(qū)、修水縣和武寧縣。該項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)改善修河流域生態(tài)環(huán)境效益、提升流域污染治理水平以及保護(hù)廬山西海“一湖清水”、促進(jìn)景區(qū)發(fā)展升級(jí)具有重要意義。示范項(xiàng)目具體包括，廬山西海旅游島嶼升級(jí)改造與生態(tài)修復(fù)工程、高排放旅游船艇收購式更新淘汰項(xiàng)目、巾口景區(qū)湖濱大道生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站工程項(xiàng)目、武寧縣城鄉(xiāng)生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)工程項(xiàng)目（二期）、修水縣沿修河兩岸農(nóng)村環(huán)境連片綜合整治（三期）共6個(gè)項(xiàng)目，總投資4.15億元。
2.建立全省PPP項(xiàng)目庫，分批分期向社會(huì)推出
按照合理布局、綜合平衡原則，江西組織各地、各部門從公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，梳理篩選出一批適用PPP模式且近期可實(shí)施的項(xiàng)目，于2015年初步建立了全省PPP項(xiàng)目庫，入庫項(xiàng)目173個(gè)，總投資1506.92億元。為了盡快推進(jìn)一批PPP項(xiàng)目實(shí)施，江西省發(fā)改委從全省PPP項(xiàng)目庫中梳理、篩選出條件較為成熟的項(xiàng)目，擬定向社會(huì)推出江西省第一批PPP項(xiàng)目。
3.首批推薦80個(gè)項(xiàng)目，投資主體多元化
2015年3月3日，江西省發(fā)改委召開新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)推出首批80個(gè)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目。其中宜春市明月山洪江集鎮(zhèn)一體化開發(fā)、江西護(hù)理職業(yè)技術(shù)學(xué)院附屬醫(yī)院、尋烏縣太湖水庫、新余市人民醫(yī)院養(yǎng)老社區(qū)配套設(shè)施、吉安市中心城區(qū)供水設(shè)施、瑞金市生活垃圾焚燒發(fā)電、樂平市康樂馨養(yǎng)老項(xiàng)目、撫州市生活垃圾焚燒發(fā)電、婺源縣城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化、鷹潭市生活垃圾焚燒發(fā)電10個(gè)PPP項(xiàng)目集中簽約，總投資54億元。這10個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)投資方既有央企、上市公司和省屬國企，也有省內(nèi)外的民營企業(yè)，必將為江西全省推進(jìn)PPP項(xiàng)目提供良好的示范和帶動(dòng)作用。
4.項(xiàng)目領(lǐng)域涵蓋面廣，項(xiàng)目回報(bào)形式多樣
第一批發(fā)布的80個(gè)項(xiàng)目，基本涵蓋了適用于采取PPP模式推進(jìn)的領(lǐng)域，主要分三大類：基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目35個(gè)，投資729.82億元，包括高速公路、軌道交通、鐵路、港口航運(yùn)、市政交通、市政設(shè)施和新能源等；公共服務(wù)類項(xiàng)目33個(gè)，投資187億元，包括教育、醫(yī)療、健康養(yǎng)老、文化體育和旅游等；生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目12個(gè)，總投資148.35億元，包括環(huán)境綜合治理、污水處理和垃圾處理等。這80個(gè)PPP項(xiàng)目回報(bào)方式主要有三種：對(duì)有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)或經(jīng)營收費(fèi)能完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項(xiàng)目，主要通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)及物業(yè)、廣告等經(jīng)營收益作為投資回報(bào)；對(duì)政府核定的經(jīng)營收費(fèi)價(jià)格不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，主要通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分財(cái)政補(bǔ)貼或投資參股等作為投資回報(bào)；對(duì)缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，主要通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等方式作為投資回報(bào)。
5.國開行助力PPP項(xiàng)目，設(shè)計(jì)整體融資方案
2015年3月3日，江西省發(fā)改委、江西省建工集團(tuán)分別與國家開發(fā)銀行江西省分行簽署了政府和社會(huì)資本合作開發(fā)性金融合作備忘錄、開發(fā)性金融合作協(xié)議。作為政府戰(zhàn)略的踐行者，國開行希望通過《開發(fā)性金融合作備忘錄》及《開發(fā)性金融合作協(xié)議》的簽署，充分發(fā)揮該行的綜合金融服務(wù)優(yōu)勢(shì)和主力銀行的骨干作用，從項(xiàng)目發(fā)起源頭為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)整體的融資方案，創(chuàng)新評(píng)審模式，助推項(xiàng)目落地。如江西省建工集團(tuán)與國開行江西省分行就PPP項(xiàng)目、棚改項(xiàng)目、“走出去”項(xiàng)目及金融產(chǎn)品等合作達(dá)成一致意見。此項(xiàng)協(xié)議的簽訂開創(chuàng)了江西建工融資及項(xiàng)目運(yùn)作的新模式，標(biāo)志著江西建工集團(tuán)與國家政策性銀行合作的新開始，進(jìn)一步為江西建工承攬影響力大的重點(diǎn)工程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
6.第二批30個(gè)項(xiàng)目，總投資369億元
2015年10月，江西省第二批PPP項(xiàng)目正式向社會(huì)公布，共涉及30個(gè)項(xiàng)目，22個(gè)為首次發(fā)布，8個(gè)為第一批發(fā)布項(xiàng)目中未確定社會(huì)資本方、但由于合作方式及建設(shè)內(nèi)容等發(fā)生了較大變化后再次向社會(huì)推出，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境三大類，總投資369億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目14個(gè)，投資256.27億元；公共服務(wù)類項(xiàng)目13個(gè)，投資91.16億元；生態(tài)環(huán)境類項(xiàng)目3個(gè)，投資21.52億元，包括共青城市水生態(tài)文明示范工程、共青城市南湖新區(qū)污水處理廠和吉安市垃圾焚燒處理廠項(xiàng)目。
推進(jìn)PPP模式的對(duì)策建議
從財(cái)政部力推和各地的積極參與情況看， PPP模式是從不同行業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目入手，情況紛繁復(fù)雜，涉及多方利益，協(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)展以及利益分配是實(shí)施好PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。而成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機(jī)制。
1.從立法層面保障私人部門利益
公共品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項(xiàng)目時(shí)必須考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)法律、法規(guī)保障十分必要，否則即便有政府的一般性承諾，也難以有效推廣。只有通過制訂相關(guān)的法律、法規(guī)，對(duì)私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本參與進(jìn)來，并起到示范帶動(dòng)作用。近日，財(cái)政部起草的《中國人民共和國政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿及說明）》，就是從法律層面規(guī)范政府和社會(huì)資本合作。
2.從公平層面完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而企業(yè)和社會(huì)資本對(duì)融資、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)更為敏感，且二者息息相關(guān)。作為以項(xiàng)目為主體的PPP模式，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況在政府和私人部門之間合理適度的分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過有效的契約安排和合同管理，達(dá)成共贏。
3.從合作層面協(xié)調(diào)好參與方利益
在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管和對(duì)私人部門的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，應(yīng)制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府可根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)；獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。
4.從管理層面完善資本合作流程管理
提高項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)性和合理性，進(jìn)一步放寬限制，對(duì)招投標(biāo)方式及流程加以優(yōu)化，提高信息透明度，對(duì)投標(biāo)人財(cái)務(wù)能力、專業(yè)知識(shí)和組織能力等進(jìn)行公開、公平和公正的篩選。結(jié)合不同行業(yè)、不同項(xiàng)目，建立差異化付費(fèi)和定價(jià)調(diào)整機(jī)制，并且納入財(cái)政預(yù)算體制，同時(shí)結(jié)合實(shí)際財(cái)力狀況，對(duì)地方政府舉債機(jī)制形成法律性約束，做好績(jī)效評(píng)估。
（作者單位：李裕紅，中航工業(yè)江西洪都航空工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司；劉凡，國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)）