依照憲法和法律規定，我國的國民經濟和社會發展計劃實行“統一領導、分級管理”體制。各級政府行使編制、執行發展計劃的職權，各級人大行使審查批準并監督其執行的職權。所以說，審查和批準國民經濟和社會發展規劃和年度計劃并監督其執行，是憲法法律賦予各級人大的重要職權。

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。這為全國人大和地方各級人大審查和批準工作指明了方向。“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。在“新發展階段”，國民經濟和社會發展五年規劃和年度計劃的內容和方式都發生了顯著變化，也對規劃、計劃的審查批準工作提出了新的、更高的要求。

（一）認真做好審查批準的前期工作

為做好“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要、2021年計劃的審查批準工作，最近，全國人大常委會辦公廳、全國人大財經委員會提出了認真做好審查批準前期工作的安排意見。

（二）準確把握審查批準的重點內容

長期以來，各級人大對計劃報告、計劃草案審查批準普遍采取“一攬子”方式，由代表團全體會議、代表小組會議、人大有關專門委員會會議進行整體性審查，代表大會全體會議就有關決議草案進行合并表決。這種方式程序簡便，省時省力，便于會議審查工作抓住主要矛盾，適應現行的人大會議制度。但是，由于過于簡便，使得審查工作很難深入具體，極易流于形式，影響審查效果。近些年來，一些地方人大開始探索按行業或界別組織代表進行專題審議或專項審查，在整體性審查基礎上，對計劃草案中一些事關經濟和社會發展的重大項目、重要指標、人大代表和人民群眾普遍關心的熱點問題，進行專項審查和重點審查，增強審查的針對性，提高審查的實際效果。一些地方還建議恢復計劃口頭報告。

全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定第4條規定：“財政經濟委員會對年度計劃草案和計劃報告的審查重點是：編制的指導方針要符合全國人民代表大會批準的國民經濟和社會發展五年計劃以及長遠規劃；主要目標和指標要符合持續、穩定發展國民經濟的要求；主要措施要符合加強宏觀調控，優化經濟結構，安排好國家重點建設，切實改善人民生活，積極促進就業，做好社會保障工作和可持續發展等要求。” 

根據法律規定和工作慣例，審查批準一般重點選擇3個方面：

1．編制原則是否正確

（1）指導方針。各級政府通過制定和實施發展計劃，對關系全局的一些重要領域和重大經濟活動進行指導、協調和調節，實現對經濟和社會發展的領導和組織。計劃編制指導方針是貫穿于發展計劃中的主線，決定著草案內容的具體安排。各級人大審查批準計劃，主要應當看編制原則是否符合黨和國家在一定時期內的路線、方針和政策。年度計劃還要看是否符合五年計劃和長遠規劃。具體包括：政府關于計劃和預算草案的說明中，對形勢的分析是否科學，對經濟和社會發展中存在的主要問題及其原因的認識是否充分，草案所提出的任務和發展目標是否切實，等等。

（2）綜合平衡。綜合平衡是發展計劃的基本原則。計劃的編制和實施，要通過中央與地方、政府與企業和社會各界的溝通協商形成共識，統籌兼顧、綜合協調各方面的經濟利益和需要，從而妥善處理長遠與當前、整體與局部、重點與一般、必要與可行等諸多矛盾和關系。同時還要從保持社會總供給與總需求基本平衡出發，確定經濟社會發展的重點，合理調整投資、消費、進出口之間的關系，協調并努力保障重點建設所需資金和物資條件，充分考慮資源、環境的支撐能力。各級人大審查批準計劃，主要看草案安排是否做到綜合平衡，是否做到合理分配社會人力、物力、財力資源，是否保證社會總供給與總需求之間的協調，是否注意年度計劃與五年計劃和長期發展計劃的銜接，等等。

（3）宏觀調控。隨著市場經濟發展，宏觀調控作用不斷強化。發展計劃集中反映了政府對未來一個時期經濟社會發展環境、趨勢的分析、判斷和預測，著眼于解決當前面臨的突出矛盾和問題，確定經濟社會發展戰略、目標任務、宏觀經濟政策和工作重點，明確了國家在一段時期內鼓勵、限制發展的內容及相關措施，提出發展的預期性指標和約束性指標，并以此向全社會傳遞國家意圖，為社會經濟主體自主進行決策、組織生產經營活動提供了權威和完整的宏觀經濟環境和政策信息，對全社會經濟活動進行引導、規范和調節。在市場經濟條件下，市場對資源配置發揮著基礎性作用，但國家仍有必要通過計劃直接配置或根據宏觀調控導向來配置國家掌握的公共資源，如財政預算資金和其他財政性資金、政策性金融、國家統借統還外債、國家掌握的重要資源、國家外匯儲備和物資儲備等，引導和促進全社會資源的合理配置，彌補、矯正市場機制的局限和失靈，實現公共目標，增進社會公共福利，維護社會公共利益。

2.主要指標是否適宜

經濟社會發展的主要指標構成計劃的核心內容。隨著市場經濟發展，我國發展計劃也由指令性指標為主轉變為指導性指標為主。

（1）五年規劃指標體系

近些年來，全國人大審查批準五年規劃綱要和年度計劃，都將經濟社會發展主要量化指標明確劃分為預期性指標和約束性指標兩類。

第一類，預期性指標（“十三五”規劃12項）。在預期性指標中，既有定量指標也有定性指標，既包括總量指標、速度指標，又包括結構性指標、水平指標。預期性計劃指標適應指令性計劃向指導性計劃轉變的需要，對經濟和社會發展提出預測和引導。

預期性指標是國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現。政府要創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，努力爭取實現。各級人大及其常委會對預期性指標的監督具有非強制性。

第二類，約束性指標（“十三五”規劃13項）。在約束性指標中，既包括總量指標，也包括強度指標。約束性計劃指標的安排原則應當是：對完成得比較好的指標適當加碼，對完成得比較勉強的指標維持不變，對完成得不夠理想的指標加大工作力度、提出更加嚴格的要求。

約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。約束性指標具有法律效力，是各級人大及其常委會審查批準國民經濟和社會發展計劃和監督計劃執行情況工作的重中之重。

（2）年度計劃指標體系

依照法律規定和工作慣例，近年來，各級政府每年向同級人大會議提交的年度發展計劃，主要是《國民經濟和社會發展計劃總表（草案）》（通常稱為“計劃大表”，近年來年度計劃通常包括65個指標，其中：預期性指標46個，約束性指標19個）和《政府預算內投資計劃草案》（通常稱為“計劃小表”，近年來年度計劃通常包括9個專項）。

（3）審查批準重點

近些年來，在實際工作中，各級人大把增長速度、就業水平、物價指數等3項預期指標作為審查批準的重點。

一是增長速度。在我國,經濟增長速度低了不行，增長潛力沒有充分發揮，綜合國力難以增強，也不利于縮小與國外的差距；高了也不行，農業、交通、能源、原材料供給難以承受。那么，究竟多高的經濟增長就是適度呢？這是一個難題。在不同經濟結構、不同生產技術水平條件下，適度經濟增長的內涵不同。即使在同一個國家內，在不同的歷史發展時期，適度經濟增長的內涵也不一樣。我國從“六五”計劃時期開始正式使用GDP作為經濟增長統計指標。“十一五”規劃以來提出了兩項經濟增長指標，一是GDP，二是人均GDP。實踐證明，我們既要重視GDP，又不能唯GDP。從我國現實情況看，人大重點審查的經濟增長指標的范圍可以稍微擴大一些，通過GDP、人均GDP、工業總產值、農業總產值、國民收入、人均國民收入、規上工業增加值、投資增長率、消費增長率、進出口增長率等指標，全面把握經濟增長速度。

二是就業水平。在一個相當長的時期內，我國面臨人口增加和新的就業高峰的壓力。努力增加就業，是保持社會和人民生活基本穩定的一項重要任務。應當看到，完全解決失業問題，使失業率達到零是辦不到的，即使工作機會和想要工作的人數完全平衡，也會有失業。因此，要確定一個準確的目標，把失業率控制在一個合理的水平上。目前，我國就業統計使用登記失業率、大中城市調查失業率。在現實生活中，往往是登記失業率低于調查失業率，調查失業率低于實際失業率，這就導致公布的城鎮失業率與實際生活感受不大一樣。今后需要進一步完善失業率統計標準，使這個數據更加可靠，更加真實，更加反映現實的情況。同時還要把城鎮新增就業人數、轉移農業勞動力人數等指標，作為衡量就業情況的重要預期目標。

三是物價指數。改革開放以來，我國的價格管理體制發生了重大變化。在市場經濟條件下，國家除了在對一些有關國計民生的重要產品和公共服務實行指導性價格外，絕大部分價格完全放開，物價指數也成為一個預期指標。國內外實踐證明，物價過分波動和通貨膨脹涉及到千家萬戶的日常生活，涉及到人民群眾的切身利益，通貨膨脹和通貨緊縮對經濟的持續健康發展都十分有害。為了保證國民經濟發展的穩定，特別是市場穩定和社會穩定，各級人大審查批準計劃，需要把物價指數作為一個重點內容。目前，發展計劃中一般都要列入居民消費價格總水平。根據實踐經驗，不僅要關注居民消費價格指數（CPI），也要關注生產者價格指數（PPI），同時還要關注資產價格、國際市場大宗商品價格，把物價波動限制在合理區間。

上述3項主要預期目標，是根據我國經濟運行實際、總結近年來宏觀調控實踐經驗提出來的。經濟增長的加速或減速、就業規模的增加或減少、物價指數的升高或降低，既是宏觀調控的主要預期目標，又構成人大審查批準計劃綜合性指標的主要內容。當然，這并不排除地方人大根據實際情況選擇另外一些指標進行重點審查。一些地方人大根據工作力量或需要，通常還會選擇預算收支、信貸規模、重大建設項目、行政事業費支出等指標進行重點審查。

（4）督促建立高質量發展指標體系

計劃指標體系是動態的，總是隨著時代變化而不斷發生變化。黨的十九大和十九屆五中全會提出推動高質量發展。高質量發展不是單純追求經濟總量、經濟增速，而是更加注重經濟、社會、環境等均衡發展，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，這就需要調整和修改現有指標體系。各級人大要依法督促建立能夠體現和反映高質量發展要求的指標體系，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。

一是增加反映經濟運行質量的指標。經過改革開放40年的發展，中國經濟的許多指標，特別是產品產量的指標多數已經居于世界前列，量的不足已經不再是中國經濟發展最突出的問題，最突出的問題是質量不高。需要研究增加反映經濟運行質量的水平指標、結構性指標，如“投入產出效率”“全要素生產率”“勞動生產率”“資本利潤率”“政府債務率”等。

二是增加貫徹新發展理念的指標。高質量發展，是體現創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的發展。需要建立貫徹新發展理念的總量指標、速度指標，如“科技貢獻率”“土地利用率”“能源利用率”“收入中位數”“收入倍差率”等。

三是增加高質量發展指數指標。我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。基于高質量發展階段的新要求和新特點，需要研究增加高質量發展指數指標，如“基尼系數”“恩格爾系數”等。

3．政策措施是否可行

計劃指標確定后，重點要審查為實現預期指標采取的手段和措施是否恰當，是否得力和有效。在市場經濟條件下，我國實施和執行發展計劃的宏觀調控手段包括經濟手段、法律手段以及必要的行政手段。在實踐中，最主要的是財政政策、貨幣政策、產業政策、社會政策，被稱作宏觀調控的4大支柱。

（1）財政政策。財政政策發揮調控作用主要是通過對社會資金和收入進行分配和再分配來協調各個利益主體的關系，影響經濟運行。財政政策工具主要包括稅收、國債、經常性支出、資本性支出、轉移支付、貼息等。根據不同調節功能，財政政策分為擴張性（積極）財政政策、中性財政政策、緊縮性財政政策。擴張性（積極）財政政策，是指在經濟不景氣或發生通貨緊縮時，通過增加財政支出或者采取減稅措施，相應擴大財政赤字，刺激經濟增長，增加和刺激社會總需求，使總需求與總供給之間的差距縮小以至平衡。緊縮性財政政策是指當經濟過熱或發生通貨膨脹時，通過減少財政支出或采取增稅措施，相應減少財政赤字或增加財政盈余，遏制經濟過熱，減少和抑制總需求，使總需求與總供給之間的差距縮小以至平衡。中性財政政策則是指財政的分配活動對社會總需求的影響保持中性。近些年來，我國一直實行擴張性（積極）財政政策。從目前情況看，各級人大審查批準計劃中財政政策重點包括：財政收入、赤字、借債，財政支出、轉移支付，三農支出，社會事業支出，社會保障支出，環境保護支出，通過財政政策調節供求總量、供求結構、收入分配、貨幣金融和地區差別，逐步增加重點投入比重。

（2）貨幣政策。在市場經濟條件下，政府宏觀調控已從實物調控轉向價值調控，貨幣政策逐步成為重要手段。貨幣政策有３個顯著特點：一是全面性。貨幣調控可以滲透到經濟的各個角落，其影響是全面的。二是靈活性。中央銀行可以隨時運用各種金融工具進行調節，靈活性強，收效快。三是穩定性。貨幣政策通過市場機制發揮作用，各個利益主體均要主動適應，不致產生劇烈的波動。貨幣政策一般區分為寬松政策、中性（適度）政策、穩健（從緊、審慎）政策。長期以來，我國一直實行審慎的貨幣政策。為了應對國際金融危機沖擊,2009年我國第一次實行適度寬松的貨幣政策。從目前情況看，各級人大審查批準計劃中貨幣政策重點包括：貨幣流通量（MO）、狹義貨幣流通量（M1）、廣義貨幣流通量（M2），新增人民幣貸款增長、社會融資規模增長，利率和匯率，外匯儲備及其運用，守住不發生系統性金融風險的底線。

（3）產業政策。產業政策不僅是調節總供給的政策，也是中長期發展政策。產業政策目標及其落實措施，是國民經濟和社會發展計劃的主要內容。政府通過產業政策，規定重點扶持、限制發展、限期淘汰的產業和產品序列。產業政策包括產業結構政策、產業組織政策、產業區域布局政策，核心是彌補市場缺陷，優化資源配置，引導產業發展方向，推動產業結構優化升級。我國自20世紀80年代以來，借鑒日本、韓國的經驗，開始運用產業政策進行宏觀調控，保證國民經濟結構和產業結構的均衡發展。從目前情況看，各級人大審查批準計劃中產業政策重點包括：投資結構是否合理，政策傾斜是否適度，重點建設是否得到保證，經濟布局是否體現效益原則，還要關注社會資源在行業、地區、企業之間是否得到合理有效配置。促進高質量發展，要求加快改造傳統制造業，發展新型制造業，發展戰略性產業，發展高新技術產業，優化產業鏈、供應鏈、價值鏈布局，推動產業邁向中高端水平。

（4）社會政策。社會政策包括人口政策、勞動就業政策、收入分配政策、社會保障政策，核心是加強基本公共服務，改善社會福利，促進社會進步。從2019年開始，我國把就業優先戰略和更加積極的就業政策作為社會政策的重點，這就要求做好化解過剩產能職工安置工作，開展高校畢業生就業專項服務，支持農民工、轉業軍人返鄉創業，保持就業大局穩定。各級人大審查社會政策，要積極回應群眾關切，盡力而為，量力而行，解決好突出民生問題。

除上述宏觀調控政策外，許多地方往往還選擇科技政策、環境政策、外貿外資政策等進行重點審議。

（三）善于把握審查批準的方式方法

做好計劃審查批準工作，不僅要遵循人大行使決定權和監督權的一般原則、程序和要求，還應當很好把握審查批準工作所具有的一些特點和要求，借助于經濟學基本分析工具，掌握科學的方式方法，對經濟形勢做出正確的判斷。

1.形式審查與實質審查相結合

形式審查主要是審查計劃草案是否完備規范并做出修改。具體包括，向人大提交的各類編制文件草案是否完備，背景材料是否齊全，編制格式和文字是否符合要求，各類指標、項目和科目的列舉是否完整和足夠的詳細。從法律要求看，計劃草案是具有約束力的規范性文件，其文本表述必須嚴謹規范。如果表述存在問題，即使不是原則性錯誤，也會影響草案的準確性和完整性。

實質審查主要是審查計劃草案的內容并做出調整。審查批準的水平和質量，在很大程度上由人大代表的審查判斷素質能力和是否掌握科學的方式方法所決定。這就需要人大代表盡可能熟悉經濟學基本原理，掌握經濟學基本概念，了解主要經濟指標的內涵，多方位、多層次、多渠道了解情況，掌握實情，善于客觀、全面、辯證地分析和研究經濟運行的主客觀環境、條件、現狀和趨勢。

在審查批準實踐中，各級人大必須把形式審查與實質審查有機結合起來。人大代表應當審視、審查計劃草案的文字表述、文本結構是否確切，是否清晰，是否規范，有無疏漏和不妥之處，這是審查工作的第一步。但是，審查也不能僅僅局限于計劃草案的具體表述，而要更多地關注計劃草案的實質性內容。從長遠來看，通過審查批準，不僅修改文字表述，也可以做出實質性修改，具體調整計劃安排，不斷提高審查批準的質量和效果。

2.微觀審查與宏觀審查相結合

微觀審查是把經濟個體行為作為考察對象，重點考察個量關系。具體講，主要考察企業的生產經營包括銷售額、利潤、訂單、庫存、資金等狀況；考察居民的收入、消費、儲蓄以及心理預期等變化；考察有代表性的地區、行業的運行態勢。通過微觀審查，可以豐富和深化對宏觀經濟的認識，為宏觀經濟政策提供支撐；可以見微知著，及時發現對宏觀、對全局有影響的苗頭性、傾向性問題；可以為制定各種微觀經濟政策提供依據，使經濟政策更有針對性和有效性。

宏觀審查是把國民經濟作為一個整體或總體來考察，重點考察國民經濟全局。具體講，主要是通過考察整體與局部、局部與局部之間相互依存、相互制約的關系，綜合審查總供求以及消費、投資、出口、進口、財政收支、貨幣供應量等宏觀經濟變量，把握經濟運行的總體狀況和基本趨勢，進而確定宏觀調控政策從總體上是放松還是收縮，以及財政、貨幣、產業、社會政策如何搭配和組合，向何處發展。

在審查批準實踐中，各級人大必須把微觀審查與宏觀審查有機結合起來。經濟社會發展的重大比例關系，是一個有機的整體和復雜的系統，客觀上要求實現平衡、協調。計劃安排牽涉到方方面面的關系，既要突出重點，又要統籌兼顧。微觀審查與宏觀審查兩者視角不同，又相互補充。微觀審查是宏觀審查的基礎，宏觀審查對微觀審查又具有指導意義。只有善于認清大勢、把握宏觀，才能正確認識微觀，難免盲目性。只有準確判斷本企業、本行業、本地區所處的位置和發展態勢，才能更好地結合自身實際，適應宏觀形勢的發展變化，把握宏觀經濟運行全局。人大代表應當以微觀審查為基礎，樹立全局觀念和整體意識，從宏觀上提出解決具體問題的政策建議。

3.總量審查與結構審查相結合

總量審查主要揭示社會總供給和社會總需求之間的關系。總供給和總需求有眾多經濟變量組成，反映供給總量的指標包括國內生產總值和一、二、三次產業增加值，反映需求總量的指標包括投資總額、消費總額、凈出口總額，直接影響供求關系的指標包括利率、匯率、貨幣供應量。總供給和總需求的對比關系決定著經濟運行的基本態勢，從而決定宏觀調控的基本取向。對這些指標的審查，不僅是判斷總供求關系的重要依據，同時也構成宏觀經濟總量審查的主要內容。

結構審查主要揭示國民經濟內部各部分、各環節之間的相互聯系及其對總體經濟運行的影響。經濟結構也是多方面、多層次的，包括產品結構、技術結構、產業結構、區域結構、城鄉結構、收入分配結構等，其中需求結構、供給結構和要素結構尤為重要。對需求結構，主要考察內需與外需、投資與消費之間是否協調，結構變化及其原因，進而考察投資內部、消費內部以及進出口內部的結構是否合理。對供給結構，主要考察三次產業、各產業、各行業內部結構是否協調，以及各行業內部企業組織結構、產品結構、布局結構等是否合理。對要素結構，主要考察社會再生產過程的人力資本、科學技術和物質資源等投入結構是否合理。此外，還要考察地區結構、城鄉結構和分配結構等。

在審查批準實踐中，各級人大必須把總量審查與結構審查有機結合起來。發展計劃既有總量問題，也有結構問題，總量和結構統一于經濟運行的全過程。人大代表應當通過總量審查，洞察經濟增長方式和形勢變化的機理，更好把握總供給和總需求，確定宏觀政策的基本取向，提高政策的針對性和有效性；通過結構審查，豐富和深化對總量的認識，更好把握經濟運行內在結構，發現經濟運行的深層次矛盾和問題，選擇宏觀調控的重點和具體政策組合，真正做到區別對待、分類指導。

4．定性審查與定量審查相結合

定量審查主要衡量經濟運行的數量規模，對經濟現象、經濟變量形成精確的、量化的判斷。在多年的經濟運行實踐中，我們通過定量審查，可以揭示經濟變量和經濟關系的“過”或“不及”，有利于我們加深對經濟運行趨勢、宏觀調控力度的認識，對形勢做出準確的判斷。

定性審查主要揭示經濟運行的本質屬性，對經濟變量、經濟關系形成性質特征或態勢判斷。定性審查是一個過程，通常先是憑借感知經濟現象，運用已有的理論框架和經驗，進行邏輯審查和歷史比較，對經濟現象做出大體判斷。

在審查批準實踐中，各級人大必須把定性審查和定量審查有機結合起來。任何事物都是質和量的統一體，國民經濟和社會發展也不例外。人大代表應當在定量審查基礎上，做好定性審查。在定量審查時，要正確理解和合理使用數據，重視對數據的質量進行判斷，謹慎對待那些容易失真的數據，科學確定假設前提和參數，充分注意有些數量指標原有的基數大小，高度重視各種“平均數”背后的差異性，不斷提高審查判斷的全面性和準確性。

5.縱向審查與橫向審查相結合

縱向審查是“瞻前顧后”的比較。既可以與過去一個時點相比，也可以與選定的某個特定時期進行比較。發展是一個連續不斷的過程，計劃的審查批準也是一個時期接著一個時期，許多工作都是長期的，許多項目可能是跨屆或跨任期的。通過縱向比較，可以考察當前的增長速度與過去相比是高還是低、是加快還是放慢，進而驗證政策效果是大還是小，經濟運行中的問題是在收斂還是發散，總體形勢是在改善還是惡化。

橫向審查是“左鄰右舍”的比較。既包括與其他經濟主體相同指標的比較，也包括與相關經濟指標的比較。通過橫向比較，可以更準確地認識經濟發展的水平高低、所處的階段和差距大小。通過與相關經濟指標的比較，可以考察經濟關系是否協調。將經濟發展指標與社會發展指標進行橫向比較，可以審查經濟與社會發展是否協調。對不同區域經濟指標的橫向比較，可以揭示地區發展差距，反映出不同區域發展的不平衡狀況。

在審查批準實踐中，各級人大必須把縱向審查和橫向審查有機結合起來。人大代表在審查計劃草案時，對任何一個經濟指標，如果只是孤立地看其在某個時點的狀況，很難對其是大還是小、是快還是慢、是合理還是不合理等進行判斷。只有通過橫向和縱向的比較審查，構建一個參照系，才有利于做出正確的判斷。同時，還要通過審查批準，克服在發展過程中“短期行為”，防止“頭腦發熱”，抑制急于求成、急功近利、好大喜功。

（本文作者為全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員）