為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，“十四五”規(guī)劃編制工作自8月16日起開展網(wǎng)上意見征求。人民日報(bào)、新華社、中央廣播電視總臺所屬官網(wǎng)、新聞客戶端以及“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”學(xué)習(xí)平臺開設(shè)“十四五”規(guī)劃建言專欄，廣大網(wǎng)民可進(jìn)入相關(guān)頁面建言獻(xiàn)策。網(wǎng)上意見征求活動為期兩周，有關(guān)意見建議將匯總整理后提供給中央決策參考。

近日，習(xí)近平總書記對“十四五”規(guī)劃編制工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)，五年規(guī)劃編制涉及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，要開門問策、集思廣益，把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策，切實(shí)把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗(yàn)充分吸收到“十四五”規(guī)劃編制中來，齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好。

五年規(guī)劃，全稱為“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”，是中國國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要部分，主要是對國家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。它是如何制定的，又會對現(xiàn)實(shí)生活產(chǎn)生怎樣的影響？為什么在新一輪五年規(guī)劃編制中尤為強(qiáng)調(diào)開門問策、集思廣益？

每個五年規(guī)劃都是在分階段落實(shí)國家總體發(fā)展戰(zhàn)略

不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。大到國家，小到個人，有了目標(biāo)就有了前行的方向。

1953年元旦，《人民日報(bào)》社論《迎接一九五三年的偉大任務(wù)》公布了一則重磅消息，我國開始執(zhí)行國家建設(shè)的第一個五年計(jì)劃。“一五”計(jì)劃的重點(diǎn)是集中力量加強(qiáng)工業(yè)建設(shè)，尤其是重工業(yè)。

“現(xiàn)在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機(jī)、一輛坦克、一輛拖拉機(jī)都不能造。”毛澤東的這番話，真實(shí)地反映了當(dāng)時的發(fā)展?fàn)顩r，道出了黨和國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)背后的戰(zhàn)略考量。

中國的政策體系中，黨代會報(bào)告是中國共產(chǎn)黨最重要的公共政策，而五年規(guī)劃則是中國政府最重要的公共政策。我國已連續(xù)編制實(shí)施了十三個五年計(jì)劃或規(guī)劃，對推動國家發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

“一五”計(jì)劃的實(shí)施，為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)；“三五”至“五五”計(jì)劃的實(shí)施，為建立比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系做出巨大貢獻(xiàn)；“七五”計(jì)劃后，我國基本上解決了溫飽問題；“九五”期末，人民生活總體達(dá)到小康，進(jìn)入世界銀行劃分的下中等收入國家行列；“十一五”時期，我國實(shí)現(xiàn)了從下中等收入國家行列到上中等收入國家行列的跨越。今年是“十三五”規(guī)劃收官之年，我國將全面建成小康社會，并為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

“展望未來，到2035年我國基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，需要通過三個五年規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)，再往后到2050年要建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，也需要通過三個五年規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。”清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長楊永恒教授告訴記者：“從歷史脈絡(luò)來看不難發(fā)現(xiàn)，五年規(guī)劃是國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的階段性部署和安排，每個五年規(guī)劃都是在分階段落實(shí)國家總體發(fā)展戰(zhàn)略。”

以人民為中心是縱貫其間的不變主線

回顧已經(jīng)實(shí)施的十三個五年規(guī)劃，縱貫其間的有一條不變的主線——人民至上。無論是哪一階段的任務(wù)，說到底都是為了增進(jìn)人民福祉，以人民為中心。

一任接著一任干，一張藍(lán)圖繪到底。正是基于此，我國的五年規(guī)劃呈現(xiàn)出一大鮮明特色，即“不折騰”，確保了國家發(fā)展政策的穩(wěn)定性和連貫性。

成效有目共睹。HDI（Human Development Index，即人類發(fā)展指數(shù)）是聯(lián)合國推出的旗艦指數(shù)。楊永恒告訴記者：“在改革開放之初的1978年，我國HDI指數(shù)大概為0.41，2018年則升至0.758。我國也是聯(lián)合國推出HDI指數(shù)以來，全球唯一從低人類發(fā)展水平跨越到高人類發(fā)展水平的國家。”成績來之不易，正因?yàn)橛羞@些圍繞人的需求展開的若干個五年規(guī)劃，才促使我國在人類發(fā)展的方方面面取得長足進(jìn)步。

不僅如此。數(shù)據(jù)顯示，改革開放40多年來，中國共有7.4億人擺脫貧困，約占全球減貧人口的70%以上。換句話說，中國以世界人口五分之一的體量，為全球減貧事業(yè)做出了70%的貢獻(xiàn)，這是史無前例的發(fā)展奇跡。“我國的減貧經(jīng)驗(yàn)也為廣大發(fā)展中國家擺脫貧困、推動發(fā)展、走向現(xiàn)代化提供了全新的路徑選擇，貢獻(xiàn)了中國方案與中國智慧，其中一個重要‘秘訣’就是五年規(guī)劃。五年規(guī)劃在凝聚發(fā)展共識、引領(lǐng)發(fā)展方向、配置公共資源、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)等方面發(fā)揮著不可替代的作用，有利于保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、推動社會全面進(jìn)步。”楊永恒認(rèn)為。

對比一些欠發(fā)達(dá)國家，因戰(zhàn)亂、政變、政黨更替等問題造成內(nèi)耗嚴(yán)重，比如政黨間不斷在發(fā)展戰(zhàn)略上“拉鋸”，達(dá)不成社會廣泛共識，必然就會導(dǎo)致發(fā)展緩慢，嚴(yán)重影響人民生活質(zhì)量提升。

反觀我國，從解決溫飽問題到總體小康，再到全面建成小康社會，這些都是從人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)制定的一系列總體目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)，五年規(guī)劃還根據(jù)不同發(fā)展階段提出了有針對性的發(fā)展理念，比如改革開放之初面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的問題，就明確把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在優(yōu)先地位，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展是硬道理”；經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得一定成效后，重點(diǎn)要解決社會進(jìn)步與群眾期望之間的差距，規(guī)劃提出了“以人為本”，著力推動社會發(fā)展，提升人民福祉；針對日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題，規(guī)劃又提出了綠色發(fā)展理念，要求加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，致力于推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

每一個五年規(guī)劃提出的理念或指導(dǎo)思想，實(shí)際上也引領(lǐng)了社會發(fā)展方向，營造了全社會的共識。

中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式

曾有一位西方政要對我國的五年規(guī)劃羨慕不已，他說，每隔五年能思考一下國家未來的發(fā)展路徑，既有延續(xù)性也有前瞻性，放在自己的國家簡直難以想象，畢竟任期屆滿后，誰來接手還未可知，又怎么去考慮五年后、十年后的事呢？

那么，我們的五年規(guī)劃究竟是怎么編制的？曾參與規(guī)劃編制的專家告訴記者，一般來說，大致分為以下步驟：中期評估、前期調(diào)研、形成基本思路、起草中央《建議》、通過中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻(xiàn)策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見、審批與發(fā)布《綱要》。

從時間線看，前一個五年計(jì)劃實(shí)施過半時開始編制，到通過的前一年2月份開始起草中央關(guān)于制定新一輪規(guī)劃的《建議》，10月份左右通過建議，到新的計(jì)劃期第一年3月份通過計(jì)劃。

以正在進(jìn)行中的“十四五”規(guī)劃編制工作為例，2018年“十三五”規(guī)劃中期評估時就已啟動。在中期評估發(fā)現(xiàn)的一些主要問題基礎(chǔ)上，列出一些重大研究課題交由社會專業(yè)機(jī)構(gòu)研究。得出研究成果后，2019年由國家發(fā)改委起草規(guī)劃基本思路，上報(bào)國務(wù)院。今年初，中央成立十九屆五中全會報(bào)告起草組，通常由中央財(cái)經(jīng)辦和中央政策研究室來起草《建議》。中央《建議》起草過程中，要在消化規(guī)劃基本思路基礎(chǔ)上，再提出一些重大課題委托給各部門及一些專門機(jī)構(gòu)研究，進(jìn)而提出中央《建議》，也就是7月30日中央政治局會議的議程之一，研究關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議。《建議》會在今年10月召開的十九屆五中全會上討論。通過后，國務(wù)院據(jù)此起草五年規(guī)劃《綱要》，在明年3月經(jīng)由全國人大四次會議表決通過，就會成為未來五年我國發(fā)展最權(quán)威的綱領(lǐng)性文件。

“這也是黨的執(zhí)政思想轉(zhuǎn)化為國家意志的一個過程。我們的國家體制決定了黨的執(zhí)政是長期穩(wěn)定的，這也是我們這么多年穩(wěn)定發(fā)展的一個重要秘訣。正因于此，才能確保執(zhí)政理念的連續(xù)穩(wěn)定，這才有了規(guī)劃的不斷落實(shí)。”楊永恒說。

值得注意的是，五年規(guī)劃逢一、逢六出臺，而中共中央委員會和國務(wù)院逢二、逢七換屆，這使得五年計(jì)劃成為上下屆中央委員會和上下屆國務(wù)院之間保持政策連續(xù)性的一種有效機(jī)制安排。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和問計(jì)于民相統(tǒng)一

制定重大政策前聽取各方建議，是黨和國家決策的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)。編制五年規(guī)劃，不僅向政府外部人士廣泛征求意見，還注重向?qū)＜液脱芯繖C(jī)構(gòu)借智。

“七五”開始了大范圍的征求意見，包括地方、部門、民主黨派、無黨派人士等有關(guān)主體的意見，專家學(xué)者通過參加座談會、提交建議等方式提供決策咨詢。“八五”就已形成委托專家進(jìn)行研究的機(jī)制，如能源問題委托能源研究所研究，體制問題委托國家體改委研究。“九五”以后形成了委托專家進(jìn)行前期研究的機(jī)制，到了“十一五”，前期課題開始向全社會公開招標(biāo)，專家咨詢委員會成為專門的政策咨詢與政策論證機(jī)構(gòu)……

數(shù)字或可佐證一二。“十五”計(jì)劃首次通過群眾征文方式征集意見建議，共收到社會各界來信、電子郵件1.7萬余份。“十一五”規(guī)劃編制期間，國家發(fā)改委通過多種渠道公開征集意見，5000多人提出了數(shù)萬條意見建議。“十二五”規(guī)劃編制期間，除了國家發(fā)改委外，還委托工商聯(lián)、婦聯(lián)等黨群機(jī)構(gòu)開展建言獻(xiàn)策活動，共收到各類建議64709件。

每一條意見建議，都是公眾對美好生活的一份向往。開門問策、集思廣益有重要意義，一是將了解老百姓的真實(shí)需求作為規(guī)劃編制的“輸入”過程，二是請老百姓就一些設(shè)想的可行性作出評判并提出建議，三是把頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民結(jié)合起來，以此來判斷規(guī)劃編制質(zhì)量。在研究人員看來，“我們既要有自上而下的過程，也要有自下而上的過程，要把它結(jié)合起來，讓黨和國家的構(gòu)想和老百姓的實(shí)際需求碰撞結(jié)合，就能形成有益的想法。”

統(tǒng)一思想，凝聚共識，形成共同目標(biāo)

如果用一句話來概括五年規(guī)劃編制工作的核心理念，那就是“統(tǒng)一思想，凝聚共識，形成共同目標(biāo)”。在專家口中，被稱之為“政治動員”。

怎樣理解規(guī)劃編制中的“政治動員”？就是要讓不同的群體參與到規(guī)劃中來，從而達(dá)成共識。

事實(shí)上，不僅是社會大眾，即使是黨和政府內(nèi)部也需要經(jīng)由政治動員達(dá)成共識。比如國家發(fā)改委起草規(guī)劃基本思路，就會向各部委、地方政府征集建議，這個過程“就是各部委在表達(dá)自己的想法，各地在提出自己的訴求”。國家發(fā)改委再去消化、吸收、平衡，找出最大限度地滿足公共需求的方案。

規(guī)劃也有藝術(shù)性，就是兼顧各方利益的藝術(shù)。中國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)發(fā)展程度不同，各地需求也有差異。“城鄉(xiāng)之間需求不一樣，東部西部需求不一樣，高收入人群和低收入人群的需求也不一樣，受教育程度高的跟受教育程度低的需求還是不一樣……”楊永恒表示，這是我們面臨的國情現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃編制所要做的就是站在各方利益的基礎(chǔ)上，形成絕大部分人都可以接受的公共利益。

這個過程需要公眾的參與。公眾參與進(jìn)來，有所了解，即使自己的利益當(dāng)下沒有得到充分滿足，也能夠理解背后的原因，從而選擇支持規(guī)劃。從這個角度來看，統(tǒng)一思想，凝聚共識，形成共同目標(biāo)規(guī)劃是一個不間斷的過程。“只有過程好了，規(guī)劃質(zhì)量才有保證。”

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，堅(jiān)持編制五年規(guī)劃，確保了宏觀層面上的政策連續(xù)性，有助于我國的長期穩(wěn)定發(fā)展，是中國道路中國模式的集中體現(xiàn)之一，也表明我國作為一個負(fù)責(zé)任大國的守諾重踐。與此同時，這也是在向廣大市場主體釋放信號，讓企業(yè)了解國家期待社會發(fā)展成什么樣子，從而引導(dǎo)企業(yè)圍繞規(guī)劃開展布局。

中國橋，中國路，中國高鐵，中國港口……這一個個帶有中國標(biāo)記的基礎(chǔ)設(shè)施，在一個又一個五年規(guī)劃的接力中變成現(xiàn)實(shí)。五年規(guī)劃是解釋中國發(fā)展奇跡的一個重要視角，也是中國重要的制度優(yōu)勢和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

“十四五”規(guī)劃是全面建成小康社會后的第一個五年規(guī)劃，也是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃。