縣域“十四五”規劃綱要編制重點、難點及對策思考
中國高新技術產業經濟研究院縣域經濟研究所
來源： 日期：2020-03-23 點擊：次
2019年11月25日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在北京主持召開研究部署國民經濟和社會發展第十四個五年規劃編制專題會議。會議指出，“十四五”時期，外部環境可能更加復雜，不確定性和挑戰更多，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，人民對美好生活有更多期盼。編制好“十四五”規劃，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把發展機遇研判準，把困難挑戰分析透，立足我國基本國情和發展階段，堅持發展第一要務，突出保持經濟運行在合理區間、推動高質量發展，突出以人民為中心的發展思想，突出以改革創新破解發展難題，實事求是、遵循規律，著眼長遠、統籌兼顧，提出“十四五”時期發展目標、工作思路、重點任務，給社會良好預期，激勵全國上下努力奮進。
1953年以來，我國制定了十三個“五年規劃”（或“五年計劃”），除了“二五”和“三五”兩個五年計劃沒有完成外，其余均基本完成或者超額完成。十三個有目標、有重點的“五年規劃”在中國經濟社會發展的歷史進程中發揮了重要作用。“十四五”時期是我國由全面建設小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期、“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是全面落實高質量發展要求的關鍵時期，同時也是新一輪科技革命和產業變革的發力期、國際環境不確定性影響的進一步凸顯期。我國縣域經濟與社會發展也將進入一個新趨勢、新挑戰、新機遇共同作用的關鍵發展階段。因此，在“十四五”時期，找準新定位、培育新優勢、采取新舉措，對于我國縣域經濟加快建設現代化產業體系、實現高質量發展至關重要。
1 縣域“十四五”規劃綱要編制中的重點分析
據國家民政部全國行政區劃信息查詢平臺顯示，當前全國共有縣級行政區劃單位2851個，其中966個市轄區、367個縣級市、1347個縣、117自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區、1個林區。縣域“十四五”規劃綱要編制要充分體現中央政府、所屬省級政府以及地級市政府“十四五”規劃的主要發展目標、工作思路及重點任務，因此，規劃綱要編制要突出重點，綱舉目張，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找準縣域發展定位
在縣域“十四五”規劃中，如果沒有對縣域發展做出準確的定位，那么接下來縣域發展的努力方向和需要做的工作程序就會出現混亂，規劃就難以起到指導性的作用。縣域發展的定位應根據縣域發展的要素稟賦及已有的產業基礎，并結合上位規劃賦予縣域發展的的使命及要求，來做出合理的判斷。例如，以山東省淄博市臨淄區為例，在《淄博市城市總體規劃（2011—2020年）》中指出“淄博是山東省區域性中心城市、現代工業城市，所屬臨淄區是國家歷史文化名城”。2018年臨淄區第二產業產值達到615.8億元，位于全市首位，遠高于淄博市政府所在地張店區（淄博國家高新技術產業開發區）（表1）。在當前我國經濟由高速發展轉入高質量發展，并堅定不移推進產業轉型升級的關鍵時期，那么，臨淄區就應定位為“現代工業轉型升級創新區”，這樣既能夠主動承擔起上位規劃所賦予的使命與要求，又能夠轉變自身基礎化工“一業獨大”的產業現狀。此外，臨淄區齊文化資源豐富，根據《齊文化傳承創新示范區發展規劃（2016-2025）說明書》，臨淄就應定位為“齊文化遺產保護與利用創新區”。
1953年以來，我國制定了十三個“五年規劃”（或“五年計劃”），除了“二五”和“三五”兩個五年計劃沒有完成外，其余均基本完成或者超額完成。十三個有目標、有重點的“五年規劃”在中國經濟社會發展的歷史進程中發揮了重要作用。“十四五”時期是我國由全面建設小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期、“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是全面落實高質量發展要求的關鍵時期，同時也是新一輪科技革命和產業變革的發力期、國際環境不確定性影響的進一步凸顯期。我國縣域經濟與社會發展也將進入一個新趨勢、新挑戰、新機遇共同作用的關鍵發展階段。因此，在“十四五”時期，找準新定位、培育新優勢、采取新舉措，對于我國縣域經濟加快建設現代化產業體系、實現高質量發展至關重要。
1 縣域“十四五”規劃綱要編制中的重點分析
據國家民政部全國行政區劃信息查詢平臺顯示，當前全國共有縣級行政區劃單位2851個，其中966個市轄區、367個縣級市、1347個縣、117自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區、1個林區。縣域“十四五”規劃綱要編制要充分體現中央政府、所屬省級政府以及地級市政府“十四五”規劃的主要發展目標、工作思路及重點任務，因此，規劃綱要編制要突出重點，綱舉目張，避免眉毛胡子一把抓。
1.1 找準縣域發展定位
在縣域“十四五”規劃中，如果沒有對縣域發展做出準確的定位，那么接下來縣域發展的努力方向和需要做的工作程序就會出現混亂，規劃就難以起到指導性的作用。縣域發展的定位應根據縣域發展的要素稟賦及已有的產業基礎，并結合上位規劃賦予縣域發展的的使命及要求，來做出合理的判斷。例如，以山東省淄博市臨淄區為例，在《淄博市城市總體規劃（2011—2020年）》中指出“淄博是山東省區域性中心城市、現代工業城市，所屬臨淄區是國家歷史文化名城”。2018年臨淄區第二產業產值達到615.8億元，位于全市首位，遠高于淄博市政府所在地張店區（淄博國家高新技術產業開發區）（表1）。在當前我國經濟由高速發展轉入高質量發展，并堅定不移推進產業轉型升級的關鍵時期，那么，臨淄區就應定位為“現代工業轉型升級創新區”，這樣既能夠主動承擔起上位規劃所賦予的使命與要求，又能夠轉變自身基礎化工“一業獨大”的產業現狀。此外，臨淄區齊文化資源豐富，根據《齊文化傳承創新示范區發展規劃（2016-2025）說明書》，臨淄就應定位為“齊文化遺產保護與利用創新區”。
表1 2018年淄博市各區縣經濟發展狀況
| 2018年 | GDP（億元） | 第一產業（億元） | 第二產業（億元） | 第三產業（億元） | 三次產業占比 |
| 淄博市 | 5068.35 | 145.9 | 2639.9 | 2282.6 | 2.9：52.1：45.0 |
| 張店區 | 1122.8 | 1.2 | 435.6 | 685.9 | 0.1：38.8：61.1 |
| 臨淄區 | 987.9 | 36.2 | 615.8 | 335.9 | 3.66：62.34：34 |
| 淄川區 | 677.9 | 6.56 | 378.45 | 292.94 | 0.97：55.82：43.21 |
| 桓臺縣 | 610.1 | 13.27 | 359.56 | 237.3 | 2.2：58.9：38.9 |
| 博山區 | 412.7 | 8.86 | 223.61 | 180.19 | 2.14：54.19：43.67 |
| 周村區 | 390.2 | 8.8 | 174.3 | 207.1 | 2.2：44.7：53.1 |
| 沂源縣 | 320.8 | 36.1 | 138.1 | 146.6 | 11.25：43.05：45.7 |
| 高青縣 | 251.8 | 29.26 | 120.36 | 101.47 | 11.9：47.8：40.3 |
1.2 確保三次產業結構合理
由于我國幅員遼闊，中東西部存在較大的發展差距。同時，產業結構升級不但包括三次產業之間的結構升級，即產業結構的服務化趨勢，還包括產業內部全要素生產率的提升。深圳作為我國改革開放的前沿陣地以及中國特色社會主義先行示范區，如表2所示，2018年，龍崗區第二產業和第三產業占比分別為69.38%、30.61%，第二產業占比高出第三產業38.77個百分點，寶安區第二產業和第三產業占比分別為50.96%、49%，第二產業占比也高出第三產業1.96個百分點。南山區作為深圳的科研、教育、體育中心，2018年三次產業結構也僅為0：40.8：59.2，第二產業仍占據相當大的比重。因此，并不存在最優的三次產業結構占比，在確定三次產業結構比例時，應立足于縣域經濟發展的實際情況，不應盲目追求第三產業所占比例的最大化。
由于我國幅員遼闊，中東西部存在較大的發展差距。同時，產業結構升級不但包括三次產業之間的結構升級，即產業結構的服務化趨勢，還包括產業內部全要素生產率的提升。深圳作為我國改革開放的前沿陣地以及中國特色社會主義先行示范區，如表2所示，2018年，龍崗區第二產業和第三產業占比分別為69.38%、30.61%，第二產業占比高出第三產業38.77個百分點，寶安區第二產業和第三產業占比分別為50.96%、49%，第二產業占比也高出第三產業1.96個百分點。南山區作為深圳的科研、教育、體育中心，2018年三次產業結構也僅為0：40.8：59.2，第二產業仍占據相當大的比重。因此，并不存在最優的三次產業結構占比，在確定三次產業結構比例時，應立足于縣域經濟發展的實際情況，不應盲目追求第三產業所占比例的最大化。
表2 2018年深圳市龍崗、寶安及南山三區經濟發展狀況
| 2018年 | GDP（億元） | 第一產業（億元） | 第二產業（億元） | 第三產業（億元） | 三次產業占比 |
| 龍崗區 | 4287.86 | 0.54 | 2974.89 | 1312.43 | 0.01：69.38：30.61 |
| 寶安區 | 3612.18 | 1.36 | 1840.87 | 1769.94 | 0.04：50.96：49.00 |
| 南山區 | 5018.36 | 1.07 | 2045.7 | 2971.59 | 0：40.8：59.2 |
1.3 明確縣級政府的主要工作類型及權限
盡管在2015年國務院就開始“放管服”改革，但目前很多行政權利仍未充分下放到縣級政府。當前，縣級政府的主要工作仍是側重于“落實”、“執行”或“完成上級下達的目標任務”等，在有限的領域內進行實踐探索。例如，2020年3月7日，國務院下發文件賦予省級人民政府農用地轉為建設用地審批權，縣級人民政府并沒有土地審批權。此外，縣級人大沒有立法權，縣級人大可以根據本地實際情況，在不同法律法規抵觸的前提下，制定規范性文件，這也有點立法的意思，但決不等同于立法權。因此，在規劃中不應出現“土地審批”、“立法”等相關表述。
1.4 確保縣域發展重點項目按時保質完成
項目建設是推動縣域城市品質提升、擴大有效投資、實現高質量發展的載體，是推動新舊動能轉換的重要引擎。項目最有檢驗力、最有判斷力；沒有項目，穩投資就沒有載體，穩增長也難以實現；抓項目就是抓發展，沒有項目，一切都是空談。規劃綱要編制中重點項目要以專欄的形式展現，確保縣域內在建項目能夠按時保質完成，準備建或還在謀劃中的項目能夠順利落地。
1.5 重視新型基礎設施建設
新型基礎設施即“新基建”，不僅包括5G、工業互聯網、數據中心等這樣的新型網絡和計算設施，還包括鐵路、公路、水利和市政管網等傳統基礎設施的數字化改造升級。與傳統基建相比，新型基礎設施建設內涵更豐富，涵蓋范圍更廣，更能體現數字經濟特征，能夠更好推動縣域經濟的數字化轉型。此外，2020年，我國經濟受新冠肺炎的影響，全年GDP5.5%的增長面臨較大挑戰，外貿貢獻有可能由正變負。在“十四五”期間，加快推進新型基礎設施建設，不僅將在縣域經濟社會運行中發揮重要的支撐作用，還將成為促進縣域經濟增長的新動能。
2 縣域“十四五”規劃綱要編制中的難點分析
2.1 政府和市場的邊界如何界定
經過改革開放四十多年的發展，市場化改革在我國不斷發展和深入。盡管在2013年黨的十八屆三中全會上，就已提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，但當前我國政府和市場的邊界仍模糊不清。例如，在某市十四五發展規劃建議中指出“引進和培育一批專業化信息服務企業，依托華為、騰訊、阿里等知名企業，搭建工業互聯網創新平臺和數字消費、數字旅游、數字文化等信息消費平臺”，然而具體執行部門的工作人員表示很難完成。因為“搭建工業互聯網創新平臺和數字消費、數字旅游、數字文化等信息消費平臺”是市場競爭的結果，是整個產業鏈或核心企業的事，并不是政府的工作任務。因此，在“十四五”規劃中，要處理好政府和市場的關系，屬于市場的交給市場，政府應發揮好“守夜人”的作用。真正做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。
2.2 縣域經濟社會發展目標數值如何確定
首先，規劃永遠趕不上現實經濟社會的發展變化快，2020年作為我國“十三五”規劃的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆發，擾亂了正常的國民經濟秩序，其影響是前所未有、空前巨大且將會長期持續。然后，由于我國統計制度建設起步晚，發展慢，相關統計口徑仍處在一個不斷變化和完善的過程中，因此，這就帶來已有的相關統計數據的失真或失效。其次，由于我國所具有的“政治集權、財政分權”的特殊國情，相關具體指標的設定自上而下層層加碼的現象嚴重。這些因素都將會對縣域經濟社會發展相關指標具體目標數值的確定造成困難。
2.3 規劃政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一個縣級區域內，不同鄉鎮或村，不同行業之間也會存在較大的發展差距。因此在規劃綱要政策制定時通盤考慮、反復醞釀、慎重研究，做到具體情況具體分析，避免“一刀切”。
3 縣域“十四五”規劃綱要編制的對策建議
3.1 充分研讀現有的不同層級政府的相關政策法規，做到多規合一
由于我國一級政府一級事權，且同級政府國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態旅游資源、社會事業規劃等各類規劃又分屬不同的部門，因此，應充分研讀現有的不同層級政府的相關政策法規，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。
3.2 充分重視座談會和實地調研的作用
由于規劃綱要是是政府履行工作職責、編制和實施各類規劃、計劃以及制定相關政策的重要依據，也是今后五年引領全市（區縣）人民聚力謀發展的行動綱領。因此，規劃綱要編制組一定深入到縣域政府的各個部門及機構走訪調研，廣泛尋求意見和建議；此外，還要深入到工廠商店以及田間地頭，傾聽老百姓的心聲。
結語
我國的經濟社會發展在人類歷史上是一次偉大的實踐探索，沒有成熟成型的發展經驗可以借鑒，只能靠自己摸著石頭過河。五年規劃在我國經濟社會建設和改革時期被證明是正確的，切實可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的責任擔當來做好縣域“十四五”規劃，從而助力我國經濟社會高質量發展。
盡管在2015年國務院就開始“放管服”改革，但目前很多行政權利仍未充分下放到縣級政府。當前，縣級政府的主要工作仍是側重于“落實”、“執行”或“完成上級下達的目標任務”等，在有限的領域內進行實踐探索。例如，2020年3月7日，國務院下發文件賦予省級人民政府農用地轉為建設用地審批權，縣級人民政府并沒有土地審批權。此外，縣級人大沒有立法權，縣級人大可以根據本地實際情況，在不同法律法規抵觸的前提下，制定規范性文件，這也有點立法的意思，但決不等同于立法權。因此，在規劃中不應出現“土地審批”、“立法”等相關表述。
1.4 確保縣域發展重點項目按時保質完成
項目建設是推動縣域城市品質提升、擴大有效投資、實現高質量發展的載體，是推動新舊動能轉換的重要引擎。項目最有檢驗力、最有判斷力；沒有項目，穩投資就沒有載體，穩增長也難以實現；抓項目就是抓發展，沒有項目，一切都是空談。規劃綱要編制中重點項目要以專欄的形式展現，確保縣域內在建項目能夠按時保質完成，準備建或還在謀劃中的項目能夠順利落地。
1.5 重視新型基礎設施建設
新型基礎設施即“新基建”，不僅包括5G、工業互聯網、數據中心等這樣的新型網絡和計算設施，還包括鐵路、公路、水利和市政管網等傳統基礎設施的數字化改造升級。與傳統基建相比，新型基礎設施建設內涵更豐富，涵蓋范圍更廣，更能體現數字經濟特征，能夠更好推動縣域經濟的數字化轉型。此外，2020年，我國經濟受新冠肺炎的影響，全年GDP5.5%的增長面臨較大挑戰，外貿貢獻有可能由正變負。在“十四五”期間，加快推進新型基礎設施建設，不僅將在縣域經濟社會運行中發揮重要的支撐作用，還將成為促進縣域經濟增長的新動能。
2 縣域“十四五”規劃綱要編制中的難點分析
2.1 政府和市場的邊界如何界定
經過改革開放四十多年的發展，市場化改革在我國不斷發展和深入。盡管在2013年黨的十八屆三中全會上，就已提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，但當前我國政府和市場的邊界仍模糊不清。例如，在某市十四五發展規劃建議中指出“引進和培育一批專業化信息服務企業，依托華為、騰訊、阿里等知名企業，搭建工業互聯網創新平臺和數字消費、數字旅游、數字文化等信息消費平臺”，然而具體執行部門的工作人員表示很難完成。因為“搭建工業互聯網創新平臺和數字消費、數字旅游、數字文化等信息消費平臺”是市場競爭的結果，是整個產業鏈或核心企業的事，并不是政府的工作任務。因此，在“十四五”規劃中，要處理好政府和市場的關系，屬于市場的交給市場，政府應發揮好“守夜人”的作用。真正做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。
2.2 縣域經濟社會發展目標數值如何確定
首先，規劃永遠趕不上現實經濟社會的發展變化快，2020年作為我國“十三五”規劃的收官之年，然而，年初新冠疫情的爆發，擾亂了正常的國民經濟秩序，其影響是前所未有、空前巨大且將會長期持續。然后，由于我國統計制度建設起步晚，發展慢，相關統計口徑仍處在一個不斷變化和完善的過程中，因此，這就帶來已有的相關統計數據的失真或失效。其次，由于我國所具有的“政治集權、財政分權”的特殊國情，相關具體指標的設定自上而下層層加碼的現象嚴重。這些因素都將會對縣域經濟社會發展相關指標具體目標數值的確定造成困難。
2.3 規劃政策制定如何避免“一刀切”
即使在同一個縣級區域內，不同鄉鎮或村，不同行業之間也會存在較大的發展差距。因此在規劃綱要政策制定時通盤考慮、反復醞釀、慎重研究，做到具體情況具體分析，避免“一刀切”。
3 縣域“十四五”規劃綱要編制的對策建議
3.1 充分研讀現有的不同層級政府的相關政策法規，做到多規合一
由于我國一級政府一級事權，且同級政府國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態旅游資源、社會事業規劃等各類規劃又分屬不同的部門，因此，應充分研讀現有的不同層級政府的相關政策法規，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。
3.2 充分重視座談會和實地調研的作用
由于規劃綱要是是政府履行工作職責、編制和實施各類規劃、計劃以及制定相關政策的重要依據，也是今后五年引領全市（區縣）人民聚力謀發展的行動綱領。因此，規劃綱要編制組一定深入到縣域政府的各個部門及機構走訪調研，廣泛尋求意見和建議；此外，還要深入到工廠商店以及田間地頭，傾聽老百姓的心聲。
結語
我國的經濟社會發展在人類歷史上是一次偉大的實踐探索，沒有成熟成型的發展經驗可以借鑒，只能靠自己摸著石頭過河。五年規劃在我國經濟社會建設和改革時期被證明是正確的，切實可行的。因此，一定要有功成不必在我的精神境界和功成必定有我的責任擔當來做好縣域“十四五”規劃，從而助力我國經濟社會高質量發展。
