種業是農業產業鏈的源頭，是國家戰略性、基礎性核心產業，在保障國家糧食安全和農業產業安全上發揮著不可替代的作用。我國農業科研院所進行企業化轉制以來，種業取得了較快發展，在提高糧食單產、保障國家糧食安全，促進種子出口、提升國際競爭力等方面取得一定成就。但我國種業轉型發展還面臨很多問題，亟須引起重視，采取有力措施，促進我國種業健康快速發展。
　　
　　我國種業發展面臨的突出問題
　　
　　（一）公益性、商業性育種界線依然模糊
　　
　　近年來，我國出臺一系列文件，在實現事企脫鉤，促進種業公益性、商業性科研分離方面取得一定成效。但從調研看，公益性、商業性育種活動依然混淆。一方面，農業科研機構仍然進行商業性育種。部分農業科研機構育成品種之后，就賣給一些小微企業，投入市場，獲取收益，對同類商業育種企業形成低價沖擊，降低了企業研發積極性。另一方面，改制后的大部分企業在研發方面高度依賴原單位。大部分種子企業都是依托農業科研機構成立，對科研機構的依賴短期內難以改變。
　　
　　（二）企業研發投入少、創新能力弱
　　
　　當前跨國種業公司研發投入力度很大，一般占銷售額的10%—30%，美國孟山都公司2014財年研發投入占銷售額的10.7%，約17億美元。相比之下，我國種業公司研發投入偏低，2014年我國種業企業前十強研發投入合計僅占銷售額的4.7%，只有5.1億元，不到孟山都公司的5%。部分大型企業研發投入極低，敦煌種業研發投入只有755.42萬元，僅占銷售額的0.6%。
　　
　　從研發力量看，先正達公司科研人員有5000多人，我國種業企業前十強科研人員合計只有1694人，不到先正達的三分之一。部分中小企業研發能力更弱，據調研，湖南省部分種業公司研發人員不到10人，有些剛剛改制的種業公司，甚至沒有研發人員，完全沒有研發能力。
　　
　　（三）傳統育種模式效率極低
　　
　　我國大多數企業尚處于傳統育種階段，傳統封閉式小規模育種必然帶來低效率問題。我國種業企業、科研院所一般都是依靠數個育種專家及其帶領的小團隊，進行“家庭作坊式”育種，育種團隊之間也缺乏合作和交流。小規模育種能夠測試的品種極其有限，獲取優良品種只是偶然事件。我國育種專家不少，團隊也多，但培育出的有競爭力品種不多，效率很低。
　　
　　國外成功經驗表明，高效率的育種模式應該是大規模、分工協作的現代化商業育種模式。測試規模足夠大，就能夠把選育出優良品種這個偶然事件變成必然事件。并且，測試規模越大，結果也就越可靠，選育出的品種也就越優秀。依靠現代商業化育種模式，國際種業巨頭可以培育出極具競爭力的商業化品種。
　　
　　（四）小規模制種導致種子質量低成本高
　　
　　我國制種基地分散、規模很小，種子生產以一家一戶為主。大多數企業采取向農戶提供父本、母本種子，由農戶種植、管理、收割，企業再向農戶收購的方式制種，種子生產機械化、規模化、集約化、標準化程度很低。
　　
　　家庭式制種模式難以保證種子質量。在種子栽培環節，難以達到嚴格隔離和單品種成片種植要求，容易受到外來花粉的污染，產生生物學混雜退化，導致品種純度下降。在播種、栽插、收獲、脫粒、運輸、晾曬、儲藏等各個環節均可能發生機械混雜，降低種子質量。
　　
　　家庭式制種模式難以降低種子生產成本。我國種子生產機械化水平很低，種子種植、施肥、打藥、收割等環節主要靠人工完成。近幾年我國農業勞動力成本大幅度上漲，逐年推高種子生產成本。據調查，雜交水稻制種成本更高，父本、母本必須嚴格分開播種、管理、收割，需要支付大量人工成本，企業不堪重負。
　　
　　（五）品種審定制度不利于新品種研發推廣
　　
　　品種審定制度為我國種業發展作出了很大貢獻，但也存在一些不容忽視的問題。第一是科研與市場脫節，第二是留下了尋租腐敗空間，第三是把風險留給了種植戶和政府，第四是不利于新品種推廣。
　　
　　（六）知識產權保護水平偏低
　　
　　我國種業知識產權保護尚停留在UPOV（《國際植物新品種保護公約》）78文本階段，保護水平很低。比如，新品種審定過程中，需要對參試品種進行DNA指紋檢測，只要基因檢測存在2個以上點位差異，即可認定為具有特異性，是個“新品種”。這造成品種之間差異很小，同質化品種多，種子被改良侵權的可能性很大。企業反映，一旦研發出受歡迎的優良品種，市場上很快就會出現一系列衍生品種，知識產權難以得到有效保護。業界普遍反映，UPOV78文本保護范圍很窄，新品種審定標準偏低，對原創品種的保護力度不夠。
　　
　　相比UPOV78文本，91文本對品種權的保護期限更長、保護條件也更嚴格，尤其是權能也更廣泛。UPOV91文本不僅對原始品種加以嚴格保護，而且對有關收獲材料、依賴性派生品種等都加以嚴格保護，擴大和強化了原創育種者的權利。
　　
　　與UPOV91文本相比，UPOV78文本品種權權能設計比較簡單。這損害了育種者應有的權益，不利于研發創新。
　　
　　（七）難以“走出去”建立起全球育種體系
　　
　　近幾年，我國出臺一系列政策促進種業“走出去”，并取得一定成效。根據農業部統計，2014年我國種子年出口總額已經超過3億美元。但總體上看，我國種業企業在國際種子市場所占的份額很小，種業“走出去”還面臨諸多障礙。第一是種子適應性差。國內生產的種子難以適應國外氣候。第二是種子成本高。種子成品出口國外，倉儲、運輸等物流成本很高。第三是種子質量不穩定。種子經過長途運輸，包裝破損率較高，容易發熱霉變，降低種子質量。第四是出口手續繁瑣。我國種子出口要經歷國內和進口國雙重檢驗檢疫，不同企業、不同品種、不同批次都要分別進行檢驗檢疫，延長了種子出口時間，有時候甚至錯過播種季節。第五是種質資源管控嚴格，不利于發展境外育種。我國對種質資源管控非常嚴格，企業難以利用國內優質種質資源選育適合當地的優良品種，與很多國家希望引進能在當地直接繁殖的親本種子、進行本地化生產的要求不相適應。
　　
　　對策建議
　　
　　（一）進一步厘清公益性與商業性育種的邊界
　　
　　首先是明確公益性與商業性育種內涵，分別建立起公益性、商業性育種項目指導清單，厘清公益性與商業性育種的邊界。其次是進一步明確公共科研機構的研究職責與范圍，要求受國家財政支持的科研機構及大專院校只進行基礎性、公益性研究，退出商業化科研活動，逐步實現其向重大基礎性、公益性研究的轉變。第三是堅持培育企業為商業性育種主體。企業作為研發主體有必然性。美國1950—1982年公共部門植物育種應用研究投入年回報率為45%，而種子公司回報率高達90%，公共部門植物育種研發回報率要遠遠低于種子公司的回報率。事實上，早在上世紀八十年代末，美國企業就超過公共部門成為植物育種投入主體。應明確規定把應用性研究交給企業，提高企業商業化育種積極性，提升企業科研創新能力。
　　
　　（二）培育大型現代種業企業、提高行業集中度
　　
　　上世紀末以來，世界種業市場集中化趨勢日益明顯。當前，全球前十大種業公司的銷售額占全球市場比例超過70%，前三大種子公司（孟山都、杜邦—先鋒、先正達）的比重超過了50%。部分發達國家種業市場集中度很高，行業效率極高。反觀我國，種子企業數量眾多，行業集中度很低。截至2014年年底，種業企業尚有5200家，前10強種業企業銷售額只有110.1億元，不到種業市場的20%。可見，種業發展必須大力提升企業實力和市場競爭力。建議：一是進一步嚴格種子企業準入限制，提高進入門檻。二是加強對現有種子企業資質的全面定期審查，按規定、按標準淘汰不合格企業。三是鼓勵引導種子企業加快兼并重組步伐，引導各種科技資源和創新要素向大型企業集聚，打造大型現代種業企業。
　　
　　（三）大力建設適應商業化制種模式的生產基地
　　
　　我國“千家萬戶”制種模式已經不適應商業化制種的需要，必須建立起一批標準化、規模化、機械化、集約化、適度規模的制種基地，解決家庭式制種問題。國家要加大對現有國家級制種基地市縣的支持力度，切實把補貼落實到種子生產基地的土地流轉、土地整治、水電路等基礎設施建設上。應再建一批后備制種基地，為種業發展提供有力支撐。種子生產具有適度規模的特點，氣候合適、土地相對集中的鄉鎮、村就能夠承擔制種任務，建議有條件的地方設立制種大鎮（鄉）、大村，加大財政支持力度，推動土地整理和適度規模經營，建設后備制種基地。
　　
　　（四）改革品種審定制為備案登記制
　　
　　深化種業體制改革，應充分發揮市場在種業資源配置中的決定性作用。建議逐步以備案登記制取代現行的品種審定制，讓企業成為研發的責任主體。一方面，在現行的品種審定制繼續執行的過程中，應加大品種審定責任追究力度。品種審定把關不嚴，導致大面積非正常減產的，參與評審的委員應負相應的責任。另一方面，將具備實力、能夠承擔起種子推廣風險的大型種業企業納入備案登記制試點范疇。“誰登記、誰負責”，由品種登記者承擔種子推廣帶來的全部風險。試點實行一段時間后，逐步分批將符合要求、具備實力的企業納入備案登記制范疇。實行備案登記制之后，相關行政管理部門主要職能則轉變為完善相關制度，加強市場監督管理，健全保障體系。
　　
　　（五）盡快加入實施UPOV公約91文本
　　
　　UPOV91文本對成員國提出了更高要求，一旦加入將對我國種業產業，乃至整個農業產業產生一定的沖擊。但應清楚認識UPOV在國際植物新品種保護中的核心地位，加入實施UPOV91文本，將對提高我國企業自主創新能力，促進我國融入植物新品種保護國際環境，引進更多優質新品種，推進國際交流合作發揮重要作用。應積極適應新形勢、新變化，盡快啟動我國《植物新品種保護條例》等相關法律法規的修訂和完善工作。分階段、分產業、分項目縮小與UPOV91文本的差距，逐步實現從UPOV78文本向91文本的平穩過渡。
　　
　　（六）多措并舉促進種業“走出去”
　　
　　實施種業“走出去”戰略，統籌利用兩個市場兩種資源，將當前純粹種子出口逐步轉變為技術出口，采取就地育種、就地制種、就地銷售、就地開展售后服務的辦法，提升我國種業的國際競爭力。一是應建立各主管部門之間的協調機制，進一步簡化種子出口行政審批手續，縮短審批時限。二是建立種業出口協會，加強行業自律，完善企業之間的利益協調機制。三是規范種質資源出口管理。制定配套政策與管理措施，在不損害國家利益的前提下，允許普通親本種質資源出口。支持企業利用我國種質資源，結合當地種質資源，發揮互補優勢，選育適合當地生產應用的優良品種，加快品種本地化。四是規范管理技術輸出。對我國具備優勢的種子技術，分門別類建立技術出口實施和管理辦法，做好專業技術保護工作，結合種質資源保護，建立起由我國控制關鍵技術和種質資源的境外制種基地。