縣域內城鄉產業融合發展模式實踐探索
來源：高新院 achie.org 日期：2022-03-17 點擊：次
城鄉產業融合是指推動城鄉間的人才、資本、技術等要素自由流動，推進城市與農村的優勢互補，實現不同產業相互滲透、相互交叉、融為一體的動態發展過程，是促進城鄉融合發展的關鍵，是加快轉變農業發展方式和實現鄉村振興的重要抓手。近年來，農村改革試驗區在城鄉產業融合方面做出一系列探索，其經驗做法具有借鑒價值。
一、試驗區探索城鄉產業融合發展的幾種模式
（一）農業產業強鎮引領模式
立足縣域城鄉區位條件和資源稟賦，以規劃為引領，統籌推進縣域內空間布局，著力培育農業產業強鎮，發揮集鎮的紐帶作用，推動城鄉產業發展，形成“強鎮引領產業融合”的發展路徑。
以浙江海鹽試驗區為例。近年來，海鹽以規劃為引領，推動縣域城鄉空間重構、功能整合。著力優化城鄉空間布局，統籌考慮城鄉區位條件和資源稟賦，編制國土空間規劃、國民經濟和社會發展規劃，推進城市和鎮、村集群發展。著力提升特色小鎮功能，推動產業、社區、文化、旅游功能疊加，實施特色小鎮培育2.0版行動，強化科技創新和體制創新，加大要素投入，推動縣域經濟轉型升級。著力建設特色產業強鎮，以中心鎮建設培育為牽引，優化園區等各類平臺，推進產業基礎再造、產業鏈提升和數字化轉型，打造“一區一業”“一鎮一品”升級版，實現“鎮”到“城”的跨越，形成特色強鎮與城鄉產業互促發展的格局。
一是以農業強鎮促產業融合。海鹽縣打造“望海街道生豬果蔬特色農業強鎮”，以美食小鎮產業為基礎、促進農旅融合，圍繞生豬、畜牧、蔬菜產業打造全產業鏈，推動農業與二三產業融合，提升農業效益。依托現代互聯網技術，形成涵蓋生態養殖、透明工廠、肉品加工、冷鏈物流等生豬產業所有環節，完成從源頭到餐桌的產業鏈布局，成功打造浙江省首條生豬全產業鏈，建成全國首家地方豬文博園，推動了生產、加工、文化、旅游的一二三產業融合發展。
二是以農業綜合區促產業集聚。海鹽縣建成鳳凰、湖山兩個省級農業綜合區和18個現代農業園區，打造農業產業集聚區。構建產業體系，實現種養加、產供銷、貿工農一體化發展。培育壯大畜禽、蔬菜、水果等區域特色主導產品，建成浙江最大的紅地球葡萄基地、華東最大的設施蘆薈基地等。延伸產業鏈條，將觀光旅游、四季鮮果采摘、生態垂釣、蘆薈種植與深加工、餐飲多種業態進行融合，推出了“月月有采摘”品牌，年吸引游客10萬人次以上。
三是以完善經營體系促經營主體發展。構建以家庭經營為基礎的現代農業經營體系，引導家庭農場、農民合作社與龍頭企業在生產、技術、勞務等方面展開合作，形成緊密的利益聯結機制，推進農業經營主體參與產業鏈經營、分享產業鏈利益，助力新型農業經營主體良性發展。涌現出了浙江青蓮食品公司、雙橋葡萄合作社、華星農場等一批示范農業經營主體。
（二）農產品加工產業園區驅動模式
立足鄉村特色優勢產業，通過建立園區發展農產品加工和精深加工產業，把產業鏈主體留在縣域、把價值鏈收益主要留給農民，促進城鄉產業發展，形成“園區驅動產業融合”的發展路徑。
以四川成都試驗區金堂縣為例。金堂縣通過盤活集體建設用地和閑置宅基地，開展土地綜合整治，推動集體經濟組織與社會資本合作，打造成都（金堂）農產品精深加工園區，推動農村一二三產業融合發展。
一是建設農產品精深加工園區，把價值鏈收益留給農民。首先，引導農戶自愿騰退土地。騰退出的閑置宅基地加入土地綜合整治，通過股份經濟合作社參與成立資產管理公司，依法開展集體建設用地整理，建設農民集中居住區、農產品精深加工園區。其次，引進社會資本合作共建園區。在園區建設初期，由縣國有平臺公司投入修建標準化廠房，當園區達到一定規模后，再通過股份轉讓、租賃等方式引入社會資本，并移交給社會資本管理運作。最后，按照股份分配收益。通過評估核算、協商核定，由股份經濟合作社組建的資產管理公司以集體建設用地折價入股；園區其他關聯農戶以承包土地經營權、林權入股組建集體土地股份合作社入股；縣國有平臺公司以及引入的社會資本，以新購的集體建設用地指標和廠房建設成本等入股；園區公司各類股東按照股份參與經營利潤分紅。利潤主要來源是園區廠房的租金收入。農民和集體經濟組織在園區建設中由“旁觀者”變成“參與者”，解決了鄉村產業發展用地不足的問題，加強了農民、集體經濟組織與社會資本之間的利益聯結關系。截至2020年底，園區建成區規模達到353畝，累計引進企業18家、產值5.33億元、實現利潤1.1億元，園區公司盈利3600余萬元，農民人均分紅2312元。
二是發揮園區驅動作用，推進三產交叉融合。金堂縣以農產品精深加工園區為核心，推進“農商文體旅”業態深度疊加、有機融合，推動產業跨界構建現代農業生態圈。建立集育種栽植、加工銷售、科研觀光于一體的食用菌全產業鏈。一方面，打造農產品原料基地，建立“市場主體+原料基地+當地農戶”的訂單合作模式。以竹篙鎮貓兒溝羊肚菌標準化種植基地、萬畝食用菌基地、中試基地為載體的食用菌原料基地，帶動了紅觀音社區、涼水井社區等6個村（社區）農戶種植羊肚菌8037畝（菌稻、菌菜6000余畝），促進了產業發展和農民增收。另一方面，打造“生態菌鄉”“天府橄欖谷”等三產融合品牌。推出“春進櫻花源、夏親資水河、秋望多彩林、冬品羊肚菌”特色生態旅游。建設油橄欖城市公園、觀音湖商業度假街區等農業園區11個，提升打造“萬畝果蔬”“自在風嶺”等農業主題公園6個，提檔升級花熳天下等賞花基地5000畝，年均吸引游客20萬余人，帶動群眾戶均增收500元。
三是增強園區帶動能力，促進人才返鄉入鄉。依托園區企業生產車間、高校實訓基地、農業示范園區、大戶家庭農場等，建立返鄉入鄉創業就業孵化平臺，為創業者提供創業場地、技術對接、市場拓展、經營管理等服務，幫助他們了解創業、提升技能、落地創意，增強就業創業意愿。目前，園區吸引返鄉入鄉創業就業近200人次，解決當地用工1000余人。
（三）農業產業化聯合體帶動模式
打造農業產業化聯合體，發揮龍頭企業作用，構建新型農業經營主體合作聯盟，明確各類主體在產業鏈中的功能定位，推進各類主體一體化經營，促進城鄉產業一體化發展。
以安徽宿州試驗區為例。宿州市已建成農業產業化聯合體298家，加入聯合體的龍頭企業321家、合作社811家、家庭農場1998家，覆蓋了糧食、畜禽、果蔬、林木等主導產業，年產值400億元以上。
一是明確功能定位。聯合體中龍頭企業、合作社、家庭農場三大經營主體通過制定章程、簽訂合同和協議等，確立各方的責權利。“三大主體”分工明確，聯合經營，形成了完整的產業鏈條和產業經營組織體系。龍頭企業承擔農產品經營銷售、統一制定生產規劃和生產標準等職責，并以優惠的價格向家庭農場提供農業生產資料，以高于市場的價格回收農產品。合作社上聯龍頭企業，下接家庭農場，起到中介紐帶作用，為家庭農場提供產前、產中、產后服務。家庭農場按要求進行標準化生產，向龍頭企業提供安全可靠的農產品。
二是健全利益聯結機制。聯合體各方通過簽訂合同，將農產品、生產資料的買賣及服務關系固定下來，實現契約聯結。龍頭企業通過為家庭農場擔保貸款、墊付資金給家庭農場提供種苗及生產資料，實現資金聯結。龍頭企業、家庭農場、合作社投資建設生產設施或購買設備統一協調使用，實現資產聯結。多數聯合體的龍頭企業負責提供核心技術，并通過企業和合作社將種養技術落實到家庭農場，發展標準化生產，實現技術聯結。企業對家庭農場的產品檢驗后，統一使用企業的品牌，實現品牌聯結。
三是加強政府引導。強化組織領導、完善頂層設計，重點抓好政策扶持和配套服務。政府出臺5個配套文件，成立了金融、項目、科技、培訓、裝備、政策等六個服務指導組。市縣兩級財政每年支持聯合體成員的獎補資金達3600萬元。積極探索“去抵押化”信貸模式，建立了有別于工商主體的家庭農場信用評價體系，對信用AAA級家庭農場發放無抵押、無擔保貸款。率先開展“勸耕貸”貸款試點，共發放貸款6億余元，惠及800余戶農業經營主體。整合涉農項目向聯合體傾斜，選擇24個農民合作社實施創新發展試點和全程社會化服務項目，落實項目資金2500多萬元。
四是強化示范引領。農業產業化聯合體有效破解了“小生產”與“大市場”對接難，打通了一二三產業環節連接，促進了鄉村產業發展。目前，全市依托聯合體建設市級以上蔬菜標準園104個、畜禽養殖標準化示范場123個和標準果園71個，土地流轉率達到47%。全市龍頭企業總銷售額突破千億元大關，聯合體內家庭農場年均純收入43200元，輻射帶動農民25.6萬戶。
二、存在的困難和問題
一是鄉村產業普遍規模小、布局散、抗風險能力弱。農業經營主體總體上規模小，整體實力較弱，主要依靠大型龍頭企業凝聚和帶動。一些地區龍頭企業與農業經營主體未能形成合力，無法組成聯動經營的產業經營組織體系，地方特色產業發展后勁不足。農業產業園區特色不明顯，部分地區產業優勢不突出，園區企業面臨較強的同質化競爭。入駐企業的運營水平不高，綜合競爭力不強，市場主體活力不能得到有效激發，園區發展后勁不足。
二是鄉村要素資源配置不夠合理。一是用地難，農業設施用地、建設用地新增指標不足，農產品加工展銷、民俗體驗、餐飲住宿、物流倉儲等項目用地難保障。部分試驗區反映，村鎮土地整治形成的多余建設用地指標，大多統籌到了城區建設中，較少用于農村的建設和發展。二是貸款難，地方政府財力總量較小，用于城鄉產業融合發展資金有限。農業經營主體和農戶缺少有效的抵押資產和擔保方式，商業性金融機構開展金融服務動力不足。三是人才少，鄉村產業的報酬、福利、待遇、出路、激勵機制等方面缺少吸引力，存在“引人難、留人難”的問題。四是科技轉化效率低，科研創新成果實用性不強，商業轉化效果不佳，科技對涉農產業發展支持不夠充分。
三是鄉村基礎設施條件落后，公共服務水平較低。鄉村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多，城鄉基礎設施、公共服務和收入水平差距依然較大。鄉村醫療、養老及社區綜合服務設施覆蓋不全，商貿流通體系不完善，村莊道路交通、環保環衛等基礎設施建設資金缺口較大。縣域內城鄉居民未能平等享受交通、網絡、醫療、衛生、教育、文化等服務。有的地區土地利用規劃滯后于鄉鎮建設規劃，用地緊張，鄉鎮集聚功能未能實現。
三、推進城鄉產業融合發展的對策建議
（一）加快構建城鄉產業融合發展支撐體系
一是統籌城鄉空間規劃布局。縣域是推進城鄉融合發展的重要切入點和突破口，要統籌推進縣域空間布局，強化主體功能區規劃，綜合考慮城鄉區位條件和資源稟賦，提高國土空間規劃、國民經濟和社會發展規劃的科學性、合理性，推進縣域內產業協同、空間協同。加強對縣域內中心城鎮的設定和規劃，形成“縣城—中心鎮—特色鎮—中心村”梯度輻射、層次分明、功能互補、多種資源優化配置的城鄉公共服務和產業發展體系。
二是重點打造城鄉產業發展載體。打造一批具有突出功能的產業發展載體，實現以載體促發展、以載體促融合、以載體促增收。積極培育農業產業強鎮，推動縣域城鄉空間重構、功能整合，鎮村產業集群發展。積極發展農產品加工產業園區、農業產業集聚區，發展農產品精深加工，發揮龍頭企業引領作用，推動產業集群集聚。
三是大力推進延伸產業鏈條。加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，打造以龍頭企業為引領的農業產業化聯合體，提高經營主體經營能力和抗風險能力。大力培育鄉村優勢特色產業，加強生產基地、倉儲保鮮、初加工、精深加工、現代流通、品牌培育等重點領域和關鍵環節建設。強化一產與二三產業間的聯系，推進開展“產加銷服”“科工貿金”“農文旅教”等農業全產業鏈發展模式。
四是加速推進城鄉物流體系建設。建立覆蓋區、鎮、村的三級物流網絡，引導城鄉物流與供銷、郵政等多行業融合，逐步實現資源共享，建立“結構合理、集約發展、高效聯動”的三級物流體系。支持建設包含電子商務撥付中心、現代物流產業園、快速消費品分撥中心、供應鏈金融服務中心、生鮮商品集散中心等在內的綜合現代供應鏈管理服務功能區。
五是著力完善利益聯結機制。引導農民合作社、家庭農場、龍頭企業等經營主體，建立“保底收益+按股分紅”、股份合作、訂單農業等利益聯結機制。引導建立以園區為紐帶的利益聯結機制，通過“社會資本+合作社+農戶”方式參與農產品精深加工園區建設，促進農村集體經濟發展和農民增收。引導建立以產業聯合體為核心的利益聯結機制，形成“風險共擔、利益共享、功能互補”的利益共同體，實現捆綁發展，共同受益。
（二）加快完善城鄉產業融合要素配置機制
一是合理配置鄉村土地資源，完善鄉村產業用地使用機制。加快推進農村集體建設用地和宅基地辦理不動產登記，按照健全權利體系、調查評價、用途管制、市場規則、價格體系、收益分配等“六個統一”的制度，構建“保護產權、同權同價、維護契約、平等交易”的城鄉統一建設用地市場體系。允許鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織在保證耕地數量不減少、質量不降低和建設用地不增加的前提下，采取土地整治等方式進行區位調整，合理配置和利用集體經營性建設用地，主要用于鄉村重點產業、重要項目以及中心村、特色鎮、中心鎮的建設。
二是合理配置城鄉科技資源，健全鄉村產業人才培養機制。持續深化農業科技體制改革與機制創新，強化激勵機制，完善評價體系，有效配置涉農產業科技創新資源。發揮科研院校、企業等創新主體作用，推進產學研一體化發展。加快涉農產業技術成果轉化，加強知識產權保護，積極發展涉農技術交易市場。加強涉農產業高端人才隊伍建設，完善農業科研人才激勵機制、自主流動機制。加大財政對涉農產業的教育和技能培訓領域的投入力度，加強生產端、加工端、流通端、營銷端等重點環節人才培訓。鼓勵涉農機構興辦職業教育，支持對未升學的農村初高中畢業生免費提供產業技能培訓。鼓勵大學生（留學生）、農民工等返鄉入鄉創業，加大資金補助和貸款支持力度。
三是合理配備財政金融政策，建立鄉村產業長效投入機制。加大財政對鄉村發展的支持力度，調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用于鄉村產業、鄉村建設的比例。優化財政對鄉村產業和鄉村建設的投入結構，加大對農業產業園區、鄉鎮基礎設施、鄉鎮公共服務等方面的投入。通過稅收減免、財政補貼、投資補助等措施，引導各類市場主體參與投入鄉村產業。引導金融機構滿足涉農科技研發、農機裝備制造、農產品加工等業態的融資需求。
（三）加快提高城鄉基礎設施和公共服務融合水平
一是推進城鄉公共基礎設施建設。著力提升鄉村供電、供水、通訊、道路、燃氣、污水處理等基礎設施建設水平，推動城鄉基礎設施一體化發展。結合全產業鏈上新型經營主體和市場主體的基本需求，積極完善農產品加工區、現代農業產業園區、農業產業聚集區等城鄉產業融合發展載體的基礎設施和配套服務。二是推進城鄉基本公共服務建設。加快推進以公共教育、醫療衛生、住房保障、養老保障、公共交通、公共文化為核心的基本公共服務體系建設，做到城鄉同規同標。
