隨著我國經濟發展進入新常態，區域經濟發展所面臨的內外條件都出現了顯著的變化，如各種資源要素的空間流動性加強，經濟活動在空間上的集聚效應更加顯著，區域比較優勢的構成要素改變等。為了適應這一系列新趨勢，需要進一步完善區域發展思路，創新發展路徑。在堅持區域協調發展的基礎上，更加注重區域之間的協同發展。為此，要加強區域之間的政策協同，盡快消除影響要素跨區域流動的政策壁壘和地域歧視性政策，加強區域之間基本公共服務和社會保障政策的一致性；加快構建以要素流動、利益共享為核心的區域合作機制；進一步明確中央和地方政府

　　經濟發展進入“新常態”這一科學論斷，是我國在新的發展時期，解決區域問題，制定區域發展戰略，完善區域政策的基本出發點。為此，需要科學認識在經濟發展新常態下，經濟活動空間布局的新變化，資源要素空間流動的新動態，以及影響區域發展的新因素，并以此推動區域發展方式的轉變和發展路徑的創新，更好適應新常態對區域經濟發展的要求。

　　一、準確把握新常態下區域經濟發展的四大趨勢

　　在經濟新常態下，對區域經濟發展影響較為顯著的因素主要包括：宏觀經濟增速下降、產業轉型升級壓力加大，資源環境壓力加大、加快發展與生態環境保護之間的矛盾突出，新一輪技術變革正在加速、產業組織模式和生產方式出現重大變化等。這些因素將直接影響經濟活動空間布局的總體趨勢，對處于不同發展階段的地區所產生的影響也不盡相同。概括而言，主要表現為以下四個方面：

　　一是資源要素的流動性增強，區域經濟一體化將加速。由于新一代信息技術、現代交通技術的快速發展，支撐區域經濟發展的資本、勞動、技術等要素的流動的速度和強度都在顯著增強，流動方式也出現了重大變化。傳統上更多是地理鄰近區域之間，通過產品或者勞動力的地理轉移而實現，在新技術條件下，超越地理空間、跨越式流動的特征將越來越顯著。這一變化將導致經濟活動的地理邊界日趨模糊，資源要素可以在更大的空間范圍內實現優化配置。區域之間的經濟聯系更加復雜化，由傳統基于不同產業鏈而形成的線性關系向基于價值鏈的網絡關系轉變。區域一體化的廣度和深度將會隨之被增強。

　　二是經濟活動在空間布局上的集聚效應將更加顯著，區域之間的分化可能進一步加劇。以互聯網和智能制造為核心的新技術本質上具有較強的網絡積聚效應，先發地區可利用其技術、資本、人才等方面的有利條件，吸引更多要素資源向該地區聚集，其先發優勢被進一步強化。相比之下，對于尚處在工業化初級階段的欠發達地區而言，由于其基礎設施、人力資本、金融資本等方面都不具備優勢，在短期內又難以改變。再加上其他一些因素的影響，如國家宏觀經濟增長速度下降和結構調整所導致的能源、礦產等大宗產品的市場需求減弱，發達地區受宏觀經濟下行壓力加大的影響，產業向外轉移的速度減緩等，欠發達地區僅有的自然資源優勢無法得到充分發揮。由此導致地區之間進一步分化，區域差距極有可能隨之擴大。

　　三是區域比較優勢的構成要素出現結構性變化，區域發展路徑將被重塑。由于生產活動模塊化、數字化、智能化程度的不斷提高，一個地區的經濟發展對勞動力的技能、基礎設施（主要指信息通信設施和公共服務設施）的先進水平和制度條件提出了更高的要求。要素的知識性、不可替代性和不可復制性成為決定一個地區競爭優勢的重要因素。低成本勞動力、廉價的土地、能源資源，以及地理區位等傳統優勢，都將由于生產組織方式、商業模式的變革而被替代，對經濟活動空間布局的影響力已明顯趨于減弱。在此背景之下，基于傳統比較優勢，主要依托本地資源的“自身消耗型”的區域發展路徑，越來越難以適應新常態下區域發展環境的變化。無論是發達地區，還是欠發達地區，都要積極主動向“創造型”的發展路徑轉變，以適應新時期區域競爭的要求。

　　四是區域發展目標更加多元化，區域合作已成為必然趨勢。隨著我國經濟社會進入新的發展階段，對發展也提出了更高要求，不僅要解決人們的溫飽問題，還要滿足人們對更高生活質量的要求。這同樣也是對一個地區發展的更高要求。因此，區域發展的目標更加多元化，除了經濟增長之外，還包括提高本地區的宜居性，改善本地區的生態環境質量，提升本地基本公共服務的質量等多個方面。這些發展目標的實現不僅取決于本地區的資源條件和發展能力，在一體化的經濟體系中，還與其他地區密切相關。在此推動下，區域之間的關系已由單純的基于自身經濟利益的競爭關系，轉變為基于多種共同利益的區域合作關系，這已成為一個地區實現其更高發展目標的內在需求。

　　二、“協同發展”是適應區域經濟發展新趨勢的關鍵之舉

　　在區域發展新常態下，要素資源的流動性、空間布局的方向和組織形態都出現了重要的變化。區域之間既有利益沖突，也有共同利益；既有競爭關系，也有分工合作的關系。這就需要對以往的區域發展思路和發展路徑加以重新審視，為新常態下解決我國區域問題探尋更加有效的方式。其中，最為關鍵的就是要超越過去的“行政區經濟”，更加注重區域之間的“協同發展”。

　　相比區域協調發展而言，區域協同發展更加強調通過不同區域主體之間的協調合作，形成目標一致的行動方案，實現對公共事務的聯合治理；更加強調通過不同區域主體的分工協作，實現要素在國家整體層面或者更大區域范圍的高效配置；更加強調通過區域之間的利益協調和平衡，實現區域之間的有序競爭和可持續發展；更加強調通過區域之間資源、信息的共享，相互促進，共同發展。但需要明確的是，推動區域協同發展是對區域協調發展的增進和戰略補充，并非簡單的替代。其作用和意義主要體現在三個方面：

　　第一，通過區域協同，加快欠發達地區的發展，防止區域分化效應的擴大。我國是一個區域差距較為顯著的國家，以往更多的是強調通過政策扶持或者改善其內部發展條件來加快某個欠發達地區的發展，從而實現地區差距的縮小。但在新常態下，區域一體化程度提高，發展環境更加開放，欠發達地區很容易由于其劣勢競爭地位而被路徑鎖定，陷入“貧困陷阱”，而發達地區由于其早期的競爭優勢，對資源要素的“虹吸效應”有可能被進一步強化。因此，迫切需要推動區域之間的聯動協同發展，加強發達地區與欠發達地區之間的連接性，促進資源要素在向“點聚集”的同時也能更好發揮“涓滴效應”，輻射帶動更大范圍的區域發展。

　　第二，通過區域協同，有利于控制區域競爭的負面效應，切實提高資源要素的空間配置效率。區域協調發展的重要目標之一是要實現資源要素在空間的高效配置，過去更多的是以區域之間的競爭為動力，促進要素向更高效率的地區聚集。這對加快我國區域發展的意義不可否認，但過度競爭、無序競爭所引發的生態環境惡化、產能過剩、土地無序開發等負面效應也日益突出，資源要素在整個國土空間范圍內的配置效率并沒有得到應有的改進。因此，要積極推動區域協同發展，通過在區域之間建立一種新型的競合關系，在國家層面或者更大區域范圍構建有效的分工體系，使得各區域能夠優勢互補，實現更高效、更可持續的發展。

　　第三，通過區域協同，積極推動跨區域問題的有效治理，真正實現區域的可持續發展。隨著經濟活動空間布局的調整和空間組織形態的變化，新的區域問題和矛盾正在凸顯，如大“城市病”、環境污染、基礎設施的銜接等。這些問題都具有很強的負外部性，如果得不到根本性的解決，還會引發更多的社會問題。這就需要通過區域協同發展，加強不同區域之間土地利用、產業發展、環境治理等方面的溝通與合作，共同推動跨區域問題的治理，引導資源要素和人口的空間布局能夠遵循國家整體利益最大化的基本原則，實現更加科學合理的優化調整。

　　第四，通過區域協同，促進不同區域之間形成創新合力，推動各地區更高質量的發展。在新常態下，構成區域優勢的要素資源已發生改變，無論是發達地區的轉型發展還是欠發達地區的“追趕”發展，都要更多依賴知識型要素和不同類型的區域創新來實現其更高層次的發展目標。但由于知識和技術的獲取，以及傳導機制都出現了重大變化，創新活動的復雜性和不確定性已超出以往任何時期。這在某種意義上表明，區域創新的難度在增加而空間在縮小。區域創新能力的提升不僅要求擁有更高質量的創新要素，還要能夠與外部技術創新網絡、不同地域的市場網絡和生產者網絡等實現有效的對接和融合，以獲取更多有利于區域創新的信息。這就需要通過區域之間建立緊密的合作關系，通過更加專業化的分工協作，整合各區域之間的優勢資源要素，形成創新合力，共同推動創新發展。

　　三、促進區域協同發展的對策措施

　　區域協同發展的核心在于“協同”，而“協同”的關鍵又在于“合作”。因此，在推進實施過程中，除了需要發揮市場機制的決定性作用，還需要深化改革，著重加強區域合作方面的政策創新，為切實有效地推動區域協同發展創造良好的制度環境。

　　第一，加強區域之間的政策協同，并將其作為推動區域協同發展的突破口。

　　政策協同是實現資源要素空間布局優化調整的基本條件，也是實現不同區域分工協作的必備條件。因此，應將政策協同作為推動區域協同發展的首要突破口。

　　具體包括三個層面：一是盡快消除影響要素跨區域流動的政策壁壘和地域歧視性政策。加強區域之間在市場準入，有關產品、技術、質量安全等方面的認證標準和污染排放標準的統一性；加強對高新技術企業認定、政府采購、自主創新產品等政策的統一性。二是加強區域之間基本公共服務和社會保障政策的一致性。在區域經濟分化趨勢難以根本逆轉的情況下，要確保各地區基本福利水平的大致趨同，加快縮小養老保險、失業保險、基本醫療保險等政策的地區差異性，為資源要素，尤其是創新要素向欠發達地區的流入創造更加有利的條件。三是將區域競爭性政策的差異程度控制在合理范圍內。財稅政策、土地管理政策、產業政策、金融政策、環境政策等是地方政府參與區域競爭最常用的政策工具，也是國家為加快落后地區發展，促進區域協調發展而廣泛使用的政策工具，有其合理性和必要性。但要控制其差異程度，防止因此而導致區域之間出現無序、惡性競爭。對環境政策更要審慎使用，要在堅持排放標準區域統一的前提下，根據不同地區環境容量的差異保持適當的總量差異。

　　第二，加快構建跨區域合作機制，為推動區域協同發展提供機制保障。

　　區域協同發展實質上就是要打破行政區的限制，通過加強區域之間的互動合作，實現共贏式發展。在此過程中，必然涉及到不同區域在整個國家分工體系中功能定位的重組，也涉及到區域之間短期利益與長期利益的平衡與協調。這就需要構建有效的跨區域合作機制，使不同區域主體的利益訴求都能得到充分滿足。這是實現區域協同發展的關鍵環節。

　　基于區域協同發展的內在要求，建議應優先構建以下三大區域合作機制：一是建立平等公開透明的溝通機制。包括政策溝通、規劃溝通、信息溝通等，使各個地區對其在整個區域分工體系中的功能定位能夠得到充分的認同，對各自未來的發展方向能夠協調一致，避免出現競爭性沖突，這是確保區域合作得以深化的前提條件。同時，公開透明的機制也有利于約束規范各區域主體的行為。二是建立要素流動、利益共享機制。這是決定區域之間能否協同發展的核心所在。如果要素在空間不能順暢流動，各地區的資源優勢就無法整合，協同發展就無從談起。同樣，如果在協同發展過程中，地方政府、企業和居民等區域主體的利益不能得到有效保障，合作收益的分配出現失衡，那么這種合作不僅違背了協同發展的根本目標，在實踐中也難以持續。三是建立有效的激勵約束機制。區域協同發展是為了建立更加開放、更加高效的經濟體系，在協同發展的過程中，要防止地區之間假借區域合作之名，設置新的區域性壁壘，在更大空間范圍形成新的封閉經濟體，這不僅不利于解決國家現有的區域問題，還會影響到整個國家的市場競爭秩序。因此，需要對地方合作的基本原則、政策權限和合作方式加以規范和約束。

　　第三，加快推動相關制度的改革，為推動區域協同發展提供制度保障。

　　目前，我國各地開展區域合作的動力正在增強，對區域協同發展的意義也初步形成共識，但在推進過程中，由于制度不完善和一些體制機制方面的障礙，使得地方橫向合作僅停留在各級別的“協商會”或“合作協議”之上，難以進一步深化，亟需推動相關制度領域的改革。具體包括三個層面：

　　一是盡快理順中央地方政府的權責關系。區域協同發展過程中涉及到大量跨區域公共事務的協同，如跨區域交通的協同、環境治理的協同、基本公共服務設施的協同，這都需要上一級政府承擔更主要的權責，這樣才能真正激發地方政府之間橫向協同的內在動力。

　　建議進一步明確中央和地方政府在區域事務上的權責關系，中央政府應在跨區域的公共事務治理和公共服務供給方面承擔更主要的權責，加快明確地方政府的權力清單。二是加快財稅體制的改革。這是區域協同發展亟需破解的制度障礙。如前所述，利益共享機制是推動協同發展的核心，而利益共享機制的建立與財稅制度密切相關。但在現行分稅制框架下，由于共享稅、間接稅較多，財力分配上形成了財權重心上移而事權重心下移的狀況，很難建立起有效的利益共享機制。建議適度減少共享稅，堅持稅收的屬地原則，盡可能避免稅源在跨地區轉移過程中，造成區域之間分配的不公平，影響區域合作。推進以房地產稅和土地使用稅為主的物業稅、城市維護建設稅、資源稅和環境稅的改革，引導地方政府的行為轉移到綠色發展和提高本地公共服務的水平上，適應新常態下區域協同發展的要求。結合國家財稅體制改革的總體方向，加快探索建立區域之間的橫向財政轉移支付制度，以更有效地推動基本公共服務的均等化，為要素在更大空間范圍內的流動創造有利條件。三是加快地方政府政績考核制度的改革。目前，我國不同層級政府間呈現為“條塊結合、層級授權，向上負責”的網絡型政府間關系，地方政府作為經濟發展、社會管理、公共服務、土地管理、環境保護、生態建設、科技創新等大量職責的實際執行者，同時面臨著上一級政府或者上一級主管部門的考核。而協同發展是通過聚合不同地區的優勢，按照不同的功能分工，實現有利于各地區的共同發展目標，實際上是多個區域集體行為的結果，而非個體行為。這就與現行的地方政績考核制度出現了內在的沖突。這一沖突如果不能得到很好的解決，勢必會影響到地方政府合作的積極性。建議將各地發展的包容性、公平性和可持續性作為今后對地方政府政績考核的重點，引導地方走向協同發展之路。四是要加強地方性法規條例的協調，防止出現法律沖突，影響地方之間的橫向合作，也為跨區域監管和執法提供法律依據。盡快修訂完善城鄉規劃、環境保護等方面的法律，依法推進不同地區之間在發展規劃、環境治理等方面的協同。

　　（作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）