浙江省自然資源廳浙江省發展改革委

 

　　浙江省農業農村廳關于保障農村一二三

 

　　產業融合發展用地促進鄉村振興的

 

　　指導意見

 

　　各設區市、縣（市、區）自然資源、發展改革、農業農村主管部門：

 

　　為貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關于全面實施鄉村振興戰略的決策部署，加快農業農村現代化，推動農村一二三產業融合發展，助推我省高質量發展建設共同富裕示范區，根據《自然資源部國家發展改革委農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）、《浙江省土地管理條例》和《浙江省鄉村振興促進條例》等有關要求，結合我省實際，提出如下指導意見。

 

　　一、總體要求

 

　　（一）指導思想。

 

　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，忠實踐行“八八戰略”，奮力打造“重要窗口”，高質量發展建設共同富裕示范區，認真踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持規劃引領、耕地保護、節約集約、產業融合，按照綠色發展、產業興旺、農民增收的要求，有序推進農村一二三產業融合發展，為高質量發展建設共同富裕示范區提供有力支撐。

 

　　（二）基本原則。

 

　　——堅持規劃引領。科學編制國土空間規劃，合理布局鄉村產業。嚴格執行永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界的管控要求，遵循農村一二三產業融合發展的內在規律，規范項目選址。

 

　　——堅持耕地保護。落實最嚴格的耕地保護制度。嚴格耕地用途管制，嚴禁違規占用耕地，堅決遏制耕地“非農化”、永久基本農田“非糧化”。嚴禁違規占用永久基本農田。

 

　　——堅持節約集約。鼓勵優先利用農村存量建設用地，提高土地利用節約集約利用水平。考慮農業農村優先發展新形勢新任務，充分發揮市場機制在土地資源要素配置中的決定性作用，激發市場活力，提高農村一二三產業融合發展土地資源要素配置效率。

 

　　——堅持產業融合。利用鄉村優勢特色資源，扶持發展農產品加工、鄉村休閑旅游等產業，推動農業接二連三，吸納勞動力就業，帶動農民增收，促進農村一二三產業融合發展，實現鄉村產業興旺。

 

　　二、工作措施

 

　　（一）科學編制國土空間規劃，合理保障農村產業用地。各地要加快推進國土空間規劃編制，加強農村產業發展用地規劃編制研究，以全面推進鄉村振興為指引，促進農村一二三產業融合發展，深化農業空間用地結構和布局優化研究。在嚴格耕地和生態保護紅線保護的基礎上，探索適應鄉村振興和農村一二三產業融合發展需求的農業、生態空間管控單元劃分方法及傳導機制。因地制宜合理安排建設用地規模、結構和布局，以及配套的公共服務設施、基礎設施，有效保障農村一二三產業融合發展用地需要，優化鄉村生產、生活、生態空間格局。在縣域范圍內統籌優化農村一二三產業融合發展用地布局，合理保障用地規模。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。

 

　　（二）優化農村產業用地布局。規模較大、工業化程度高、分散布局配套設施成本高的產業項目要進產業園區；具有一定規模的農產品加工項目要向縣城或有條件的鄉鎮城鎮開發邊界內集聚，其中農產品精深加工和關鍵物流節點項目原則上要集中布局到縣城或鄉鎮產業園區；直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等產業，原則上應集中在村莊建設邊界內。利用農村本地資源開展農產品初加工、發展休閑觀光旅游而必須的配套設施建設，可在不占用永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區和生態保護紅線、不突破國土空間規劃建設用地指標等約束條件、不破壞生態環境和鄉村風貌的前提下，在村莊建設邊界外安排少量建設用地，實行比例和面積控制，并依法辦理農用地轉用審批和供地手續。各地可在鄉鎮級國土空間規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，優先用于保障難以確定選址的農村一二三產業融合發展等鄉村產業項目用地需求。對難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規劃用地性質，待建設項目規劃審批時再落實建設用地規模、明確規劃用地性質。允許鄉鎮和村莊根據各自發展階段與計劃，在不占用永久基本農田、高標準農田、糧食生產功能區和生態保護紅線、不突破國土空間規劃建設用地指標等約束條件下，按規定修改村莊規劃，對村莊現有建設用地布局進行調整優化。

 

　　（三）拓展農村集體建設用地使用途徑。鼓勵利用已經依法審批的現狀村集體建設用地保障農村一二三產業融合發展用地，對零星分散的可通過增減掛鉤政策集中安排農村產業用地。農村集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權作價入股、聯營等形式共同舉辦企業的，可根據《土地管理法》第六十條規定使用國土空間規劃確定的建設用地。單位或者個人可按照國家和省統一部署，通過集體經營性建設用地入市的渠道，以出讓、出租等方式使用集體建設用地。集體經營性建設用地以招標拍賣掛牌方式公開出讓的，各地可結合項目開發建設實際，依法依規采用彈性年限出讓、先租后讓等方式靈活供應土地。

 

　　（四）合理保障農村產業建設用地。各市縣要積極支持農村產業發展，原則上每年安排不低于年度新增建設用地計劃指標的5%用于農村產業及配套設施建設用地。對符合條件的盤活利用存量建設用地用于農村一二三產業融合發展用地的，可納入“增存掛鉤”機制按比例配置新增建設用地計劃指標。高質量推進鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，圍繞做優空間、做美景觀、做精農田、做特產業的思路，依據“多規合一”實用性村莊規劃，以鄉鎮（街道）或部分行政村（社區）為實施單元，組織實施“3+X”模式的鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程2.0版。優化或重構鄉村生產、生活、生態空間格局，保障鄉村一二三產業融合用地空間。集約高效配置空間資源，通過土地整治產生的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標，應當按照國家和省有關規定優先用于土地整治項目所在村的產業、公共服務設施和村民住宅用地，支持農村一二三產業融合發展用地需求。

 

　　（五）鼓勵農村存量住宅復合利用。在符合國土空間規劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地上的農村存量住宅進行復合利用，鼓勵通過自營、出租、入股、合作等方式，合理發展農家樂、鄉村民宿、鄉村文旅文創、農產品初加工、電子商務等農村產業。需對宅基地上原有建筑物、構筑物進行翻新、改造的，應符合建設安全要求，不得突破當地宅基地面積標準，容積率、建筑高度、層數、風貌等應符合當地國土空間規劃和宅基地管理等相關規定，并依法依規辦理各項審批手續。鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，退出宅基地符合規劃的，按規定辦理相關手續，優先保障本集體經濟組織成員合理建房需求的基礎上可納入集體經營性建設用地流轉與使用范圍，用于當地農村一二三產業融合發展。

 

　　（六）規范使用設施農業用地。設施農業項目要強化規劃引領，以村莊規劃、郊野單元詳細規劃等國土空間規劃和相關農業專項規劃為依據，在堅持農地農用原則下合理選址，科學處理好項目建設與耕地保護的關系。農村一二三產業融合發展用地符合設施農業用地條件的，應按照省自然資源廳、省農業農村廳《關于規范設施農業用地管理促進設施農用地健康發展的通知》（浙自然資規〔2020〕10號）規定辦理設施農業用地使用備案手續。對于畜禽、水產養殖設施建設和種植業設施建設對耕地耕作層造成破壞的，應認定為農業設施建設用地并加強管理，年度內落實耕地“進出平衡”。嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。農村一二三產業融合發展所需建設用地不符合設施農業用地要求的，應依法辦理農用地轉用審批手續，如需征收土地的，必須符合條件并納入土地成片開發方案。

 

　　（七）優化用地審批和規劃許可。在詳細規劃未覆蓋區域選址的農村一二三產業融合發展建設用地項目，在符合國土空間管制要求和規劃預留建用地指標規模內，可編制規劃落實方案，經合理性論證后報有審批權的人民政府批準，進行規劃局部調整。規劃落實方案應體現規劃選址的科學性、規劃調整的可行性、用地規模的合理性，合理確定地塊的開發建設管理要求，包括用地性質、容積率、建筑密度、建筑高度、配套設施等規劃條件。需辦理農用地轉用審批手續的農村產業用地，依照農轉用審批權限辦理，涉及占用耕地的，必須落實耕地占補平衡；涉及占用林地的，應依法辦理使用林地審核審批手續。除依法應當以招標拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設用地批準和規劃許可手續合并辦理，核發規劃許可證書，并申請辦理不動產登記。

 

　　（八）建立重點項目庫。各市、縣農業農村部門要會同自然資源主管部門，依據農村產業發展規劃、國土空間規劃，按照“項目跟著規劃走”的原則，確定農村一二三產業融合發展重點項目及布局，建立重點項目庫。入庫項目應符合國土空間規劃和節約集約用地標準，符合相關產業、環保政策，具有一定投資規模和示范帶動作用，能夠有效帶動農民就業增收。對入庫項目，各地要按照“項目跟著規劃走，要素跟著項目走”的要求，統籌存量建設用地、增減掛鉤指標、新增計劃指標落實用地保障。

 

　　（九）建立項目用地退出機制。實施農村一二三產業融合發展項目用地考核監管制度，出、受讓雙方在簽訂一二三產業融合發展項目的土地出讓合同時，應明確用地退出條件。農村一二三產業融合發展項目因政府原因無法實施、項目主體未按規劃確定的用途使用或擅自分割轉讓轉租的，地方自然資源、農業農村主管部門應根據管理職責按照法律法規規章規定、土地有償使用合同或劃撥決定書的約定或規定進行處置。項目使用集體建設用地的，地方自然資源主管部門應指導農村集體經濟組織依法收回集體土地使用權。

 

　　三、實施監管

 

　　（一）落實監管責任。市縣自然資源、農業農村主管部門要加強農村一二三產業融合發展用地全過程的監管，建立監管協調機制，加強溝通協調、落實監管責任。各級自然資源主管部門要將農村一二三產業融合發展用地情況納入國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”進行動態監管，并結合國土變更調查進行年度評估，嚴肅查處違法違規占用、轉讓土地及改變土地用途等行為。各市農業農村部門每年應對農村一二三產業融合發展項目推進情況進行定期評估，加強指導監管。

 

　　（二）強化監管力度。落實最嚴格的耕地保護制度。嚴禁違規占用耕地進行農村產業建設，堅決遏制耕地“非農化”、永久基本農田“非糧化”，不得造成耕地污染。嚴禁破壞自然地理景觀、生態系統穩定性、生物多樣性的農村一二三產業融合發展項目準入。各地不得以農村一二三產業融合發展為名開發商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產項目及利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館；不得以農村一二三產業融合發展為名進行挖山填湖、削峰填谷、挖田造湖造景或成片毀林、破壞水域水系等行為；不得將農業規模化經營配套設施用地改變用途或私自轉讓轉租；不得擅自將農業設施用地改變用途。各地自然資源部門可在此基礎上結合當地實際制定農村產業項目用地負面清單。

 

　　本意見自2022年9月1日起實施，有效期五年。各市、縣可根據本意見制訂具體實施細則。

 

　　浙江省自然資源廳

 

　　浙江省發展和改革委員會

 

　　浙江省農業農村廳

 

　　2022年7月27日