當前貧困人口仍然是全面建成小康社會的短板。隨看我國經濟進入新常態，扶貧工作面臨著新的挑戰，如一些扶貧政策不適應、不協調、不聚焦的問題還比較突出，各項扶貧措施的整體精準性較差，失能人口等絕對貧困群體脫貧壓力大。“十三五”時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節點，消除貧困是全面建成小康社會的題中之意。為此，“十三五”時期要把扶貧工作放在城鄉一體化、農業現代化趨勢下來整體布局，堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高扶貧攻堅成效，確保貧困人口和貧困地區到2020年如期脫貧。
　　
　　“十三五”時期是我們確定的全面建成小康社會的時間節點，消除絕對貧困是全面建成小康社會的題中之意。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。要鼓勵各地按照中央要求，結合自身實際，因地制宜實施“五個一批工程”，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，努力補齊短板，確保貧困人口和貧困地區到2020年如期脫貧。
　　
　　 一、貧困人口仍然是全面建成小康社會的短板
　　
　　從當前貧困形勢看，“多、廣、深”的貧困現狀依然不容樂觀 。     
　　
　　貧困人口數量多。2014年全國農村貧困人口為7017萬人，全國貧困發生率仍然有7.2%。其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個省份的貧困人口都超過500萬人，部分省份的貧困發生率在15%以上。
　　
　　貧困區域分布廣。全國不僅有14個連片特困地區，除京津滬3個直轄市外，其余28個省級行政區都存在相當數量的生活在貧困線以下的群眾。而且大多生活在生存條件惡劣、自然災害頻發、基礎設施薄弱、社會事業落后的地區。
　　
　　貧困程度依然深。貧困人口中，家庭收入普遍低。2014年國家扶貧開發重點縣農村人均可支配收入只有6610元，比全國農民低3879元。而且存在較大規模的絕對貧困現象。疾病導致貧困的42.2%，因殘致貧的占5.8%,缺勞動力的有16.8%。扣除重合因素，失能（失去勞動能力）和半失能人口有近3D00萬人，而且主要集中在約1000萬貧困家庭中。這些家庭收入基本靠低保、養老金等政府補貼，無法維持正常生活。
　　
　　扶貧難度空前加大。經過幾十年的開發式扶貧，能減貧的大多都脫貧了，剩下的脫貧難度很大，“減貧效應”逐年遞減，減貧人數從2011年的4329萬人，下降到2014年的1232萬人，逐年大幅下降。剩下的貧困人口中，除了上述失能人口，老弱危特征明顯，60歲以上的占21%，小學及以下文化程度的占54%，危房戶占21%。扶貧開發難度極大。
　　
　　二、“十三五”扶貧工作面臨的挑戰
　　
　　當前某些扶貧政策不適應、不協調、不聚焦的問題還比較突出，各項扶貧措施的整體精準性較差，失能人口等絕對貧困群體脫貧壓力大。隨著我國經濟發展進入新常態，一些新的挑戰又在出現。
　　
　　（一）一些扶貧開發政策已不能適應城鄉一體化、農業現代化發展的新趨勢
　　
　　為做好新時期扶貧工作，我國制定并實施了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》。《綱要》是2010年制定的，過去5年，我國經濟社會發展發生了很多新的變化。十八屆三中全會對全面深化改革作出了系統部署，國家出臺了《國家新型城鎮化發展規劃（2014-2020年）》及相關政策，我國經濟發展進入新常態，農業農村領域正在發生并將持續發生一些新的變化，某些扶貧政策已不適應新形勢的要求。一是產業扶貧政策與農業經營方式發展趨勢不適應，未能有效發揮新型農業經營主體、社會化服務體系在產業扶貧中的作用。二是農村社會保障和社會救助體系與城鄉一體化戶籍制度改革不適應，城鄉社會救助體系在標準、體制、管理等方面還存在二元分割。三是傳統的以增量擴能為主的扶貧資金投入和使用模式與經濟發展新常態不適應，在經濟增速和財政收入增速雙降的大背景下，財政扶貧資金使用效率不高的問題日益突出。四是扶貧工作與涉農電子商務等新興業態的發展不適應，現行的扶貧措施對這些新業態、新模式重視不夠。
　　
　　（二）扶貧工作的整體精準性不夠，各方力量未有效聚焦重點人群、重點地區、重點問題
　　
　　2014年國家下大力氣給貧困村，貧困戶建檔立卡，而且動態更新。但從實際情況看，行業扶貧，社會扶貧的力量沒有充分利用這一數據系統。特別是民政、住建等部門仍是沿用自身的評定標準和數據信息，與精準扶貧建檔立卡數據信息沒有任何關聯。一是政府扶貧力量不聚焦。2014年建檔立卡時，已將農村低保和五保等救助人口納入建檔立卡范圍，收入、支出等指標也納入統計監測體系，在理論上農村低保、五保救助對象都應該是建檔立卡貧困人口。但從實際情況看，民政和扶貧部門信息不共享、工作不協調、調整不溝通，基本上是各干各的，導致有些新救助對象超出建檔立卡范圍，有些符合條件的貧困人口沒能納入救助范圍。住建部門在開展農村危房改造時，也沒有利用建檔立卡數據，而是單獨建立一套自己的數據信息系統，也產生類似問題。導致低保、醫療救助、危房改造等救助政策不能有效聚焦真正的貧困人口。二是缺乏持續的收入普查機制，對貧困人口難以實現有效的動態管理。貧困人口的脫貧和非貧困人口返貧是動態的過程。但目前對貧困人口的跟蹤監測只能是基于建檔立卡的貧困人口，未建檔的新增貧困人口無法即時補充到該數據庫中。而現實中，仍然會有大量的人群因為受災、征地后無保障以及家庭危機（如主要勞動力意外傷殘或死亡、家庭成員生病、上學等）而陷入貧困。但這些人群不易受到關注，也無法及時得到扶貧政策的支持和幫扶。
　　
　　（三）扶貧資金使用機制不完善，經濟增速下行對貧困縣資金投入的影響開始顯現
　　
　　一是專項扶貧資金入戶比例的要求不盡合理。政策要求，專項扶貧資金中要30%用于基礎設施建設，70%用于產業扶貧，其中的70%必須入戶。但從實際情況看，如果某個鄉村的產業基礎較好，有一定規模，有合作社或龍頭企業帶動，入戶的扶貧項目就能發揮較好的作用；反之，作用就很小。縣里反映，對于那些產業基礎薄弱的地區，應適當提高扶貧資金用于農業基礎設施、農業服務體系建設的比重。二是資金不足與留滯并存。扶貧資金10萬元以上項目要走政府招標采購程序，招標時間較長，并且給貧困村還造成了一定的經濟負擔。扶貧項目資金實行報賬制管理，但一些大的項目由于受貧困村集體經濟薄弱影響無法先期墊付，預撥資金很困難。這就造成，一方面縣級扶貧資金普遍缺乏，另一方面又有大量資金留滯。三是行業扶貧項目資金權限仍未下放，縣里無法整合使用，且仍有配套要求。地方反映，農業等行業中央項目仍有縣級資金配套要求，有些項目（如飲用水安全工程）雖然沒有明確的配套要求，但由于補助標準低，實際上仍需要村或戶承擔部分成本。四是經濟增速下行使得縣級財力更加緊張。一些貧困縣受經濟下行的影響，財政增速下降甚至出現負增長。需要縣里配套或補缺的資金，今年普遍無法承擔。五是由于自身條件和金融體制限制，貧困地區缺乏有效的融資平臺和擔保體系，資金籌措渠道窄、空間小、成本高。國家出臺的一些金融支持扶貧的政策，基層金融機構很多不認可，不執行。
　　
　　（四）貧困地區公共基礎設施和公共服務設施的連通性、可及性差
　　
　　一是道路的連通性差，質量低。一些省、縣普遍反映，國省干線公路之間、縣與縣之間缺少縣鄉公路銜接，平原地區鄉村之間互聯互通道路不足。實施村村通工程10年以來一直維持在路基4.5米、路面3.5米寬的最低建設水平，通行能力差。早期建設的村村通工程超期服役，特別是2003年之前就通油路的建制村公路破損嚴重。自然村硬化路面率低，很多沒有硬化。二是基本公共服務的可及性差。雖然以建制村為單位，通瀝青（水泥）路、小學、衛生室等達標率很高，但由于行政區劃調整后建制村的規模普遍擴大，貧困地區建制村地域面積更大、農民居住分散，村內公共服務均等化水平仍較低。大部分鄉鎮醫院條件簡陋，缺醫少藥，醫療水平低。有相當一部分患病群眾得不到及時有效救治，導致小病變大病，給家庭造成沉重經濟負擔。調研的村，少數沒有教學點，大部分只有3年級以前的教學點，高年級的小學生要到較遠的地方上學，而去初中的距離就更遠，住宿和交通成本增加很多。三是農村內部公共服務水平差異擴大，真正的貧困人口享受的公共服務水平低。貧困村里，相對富裕的家庭孩子在縣城上學，中等的在鎮里上學，留在村教學點的基本是絕對貧困家庭的孩子，貧困的代際傳遞仍然存在。
　　
　　（五）產業帶動弱，與貧困戶的鏈接性差
　　
　　雖然各地都在著力培育壯大特色產業，推進產業化、集約化經營，但總體上還處于起步階段，尚未形成綜合競爭優勢。一是規模小。受人力資源短缺、生產要素不足等因素影響，貧困地區特色優勢產業和龍頭企業發展緩慢，產品檔次、知名度和市場占有率低。二是新型經營主體發育慢。盡管合作社、家庭農場在全國蓬勃發展，但在一些貧困地區，這些新型經營主體還是個新生事物，既缺乏領頭人，也缺乏政府的正確引導。農業生產經營組織化、社會化程度過低，千家萬戶小生產與千變萬化大市場之間的矛盾突出，抵御市場風險能力不強，一哄而上、大起大落現象時有發生。三是效益連接性差。部分龍頭企業與農戶的利益聯結機制沒有真正建立，在農業產業化進程中農民利益難以得到有效保障。一些地方將扶貧資金折資入股到龍頭企業，但貧困人口合計所占的比重很少，而且分散，能力不足，不能有效參與公司治理，長久增收機制不穩定。
　　
　　（六）社會政策對絕對貧困人口的兜底作用不夠
　　
　　雖然國家出臺了扶貧＋低保＋臨時救助、新農合＋醫療救助＋大病醫保等救助制度，但這些政策對這些失能的特困人口作用不大。一是保障標準低。失能貧困人口家庭收入，主要依靠低保、養老保險、殘疾人補助等救助資金。而中西部省份的低保標準普遍較低，一些地區由于貧困人口較多，村里在發低保時，往往是多個人共享一個指標，低保人口每個月能拿到的補助大多在100元左右，而且一個家庭最多給兩個人。養老保險2015年才漲到70元/月，殘疾補助的標準也不高，很多失能貧困人口家庭無法維持正常生活。二是獲得的醫療保險和醫療救助補償少。由于住院醫療費用高，新農合報銷比例低，而且要個人先預付費，門診治療費用不能報銷，大多數失能貧困人口大病不住院，小病自己扛，從醫保基金和醫療救助資金獲得的支持很少。三是“底心層”問題嚴重。當前很多農村民生工程，如危房改造、飲水安全工程，都需要農民支付一定的費用，失能貧困人口家庭因拿不出這筆錢而不能享受政策。如各省對農村危房改造補助普遍不超過2萬元/戶（指新建房），而蓋3間普通磚房的建造成本最低要6萬元，一般在10萬元，缺口很大，大部分失能貧困人口負擔不起。
　　
　　（七）片區規劃實施機制不順，貧困地區重大基礎設施瓶頸問題仍十分突出
　　
　　一是實施機制不順。地方反映，牽頭部委除了制定規劃以外，實際上并未很好地起到牽頭作用。而且在省級，仍然是通過發改、扶貧等部門來協調落實，上下級之間往往沒有工作聯系，機制不順。二是項目落實情況差。片區規劃的編制與各部門“十二五”規劃未能很好地銜接，很多項目未能納入部門規劃。針對片區規劃，各部門沒有專門安排預算或給予特殊的審批通道，很多規劃中的項目到部門層面得不到有效支持。三是片區扶貧規劃的針對性不強，對于片區發展整體面臨的重要問題、關鍵約束缺乏針對性的措施和政策支持手段，也是影響其實施效果的重要因素。
　　
　　三、“十三五”做好扶貧工作的建議
　　
　　“十三五”時期，要把扶貧工作放到城鄉一體化、農業現代化的大趨勢下來整體布局，根據貧困人口的新特征，特別是絕對貧困人口相對比重越來越高的形勢，把開發式扶貧和救助式扶貧更好地結合起來，堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效，確保各類貧困群體在2020年如期脫貧。
　　
　　（一）把扶貧工作放到新常態下城鄉一體化、農業現代化的大趨勢下來整體布局
　　
　　一是適應農業經營方式發展趨勢，將產業扶貧與培育新型農業生產經營主體、建立社會化服務體系、發展農業產業化和三產融合相結合。二是適應城鄉一體化發展趨勢，特別是城鄉戶籍一元化的趨勢，逐步將城鄉低保、救助、醫保制度統一。在推行城鄉戶籍制度一體化的省市，應同步實施這些政策。三是適應新常態下經濟增速下行和財政收入增長放緩的趨勢，在穩定財政投入的基礎上，更加注重提高扶貧資金使用效率，更加注重鼓勵和引導社會資金多渠道參與扶貧。四是適應信息化發展趨勢，更加重視電子商務等新業態在扶貧中的作用，完善貧困地區網絡、物流基礎設施，將農產品進城和工業品下鄉相結合，加快貧困地區涉農電子商務的發展。
　　
　　（二）加大貧困地區基礎設施建設力度
　　
　　與5年前相比，貧困地區特色資源，生態環境的市場價值日益凸顯，社會資本、技術都愿意進入，關鍵是基礎設施薄弱，特別是骨干交通和村內交通這一大一小兩類道路不通，發展潛力無法發揮出來。建議把支持貧困地區基礎設施建設，作為當前穩增長的重大舉措來實施。一是加快落實11個集中連片特困地區扶貧攻堅規劃，以交通為重點，加快跨縣重大規劃項目的實施。二是在村村通工程的基礎上，在國家級貧困縣開展交通村內通工程，實現行政村村部到自然村的道路硬化，改善農村內部的交通條件，積極發展農村配送物流。三是以中央和省市財政資金為主，健全貧困地區農村水、路等公用事業養護長效機制，做到有錢養，有人養。
　　
　　（三）始終把加快發展作為貧困地區脫貧的第一要務
　　
　　只要基礎設施條件改善，大部分貧困地區還是能發展起來，大部分貧困人口還是能通過發展脫貧。一是要持續提高貧困縣工業化城鎮化水平，增加貧困地區青壯年勞動力的非農就業。國家發展資金，土地指標應進一步向貧困縣傾斜，支持其發展特色加工業、旅游業，支持縣城和中心鎮的建設，帶動生活服務業的發展，吸納更多的貧困人口本地轉移就業。二是扶持農村內部的特色種養業和家庭手工業，帶動中老年貧困人口致富。整合各類扶持資金，通過扶持農民專業合作社、互助資金組織、股份合作制經濟、現代農業園區，把項目入戶和區域特色產業發展結合起來，帶動和幫助貧困農戶發展生產。三是積極探索將扶貧資金入股加入合作社、每年分紅等模式，解決失能和半失能貧困戶持續增收問題。四是因勢利導，鼓勵發展鄉村旅游、休閑農業、發展家庭式光伏發電等新產業，促進貧困地區三產融合。五是加強對貧困地區勞動力的職業技能培訓。對50歲以上的人群，可采取相對簡單的技術培訓，指導其學習種植養殖實用技術；對于50歲以下有一定文化基礎的人群，可以職業農民為目標開展定向培訓。
　　
　　（四）持續提升農村公共服務水平
　　
　　對于貧困農村地區的公共基礎設施和公共服務設施，不能通過達標驗收后就不管了，應健全管護機制和升級機制，持續提升服務水平，不斷縮小城鄉差異。一是在教育方面，要通過走教等多種形式，加快在貧困地區開展學前教育；對小學教學點要合理保留甚至恢復，讓1-3年級的孩子能就近入學，同時改善寄宿制學校的看護條件，提高困難家庭學生寄宿的補助，率先在貧困縣實現12年義務教育。實施縣內優質中學向貧困村定向招生制度，推進招生入學方面的機會均等。對于“兩后生”要采取生活費、交通費補貼等扶持政策，引導其在職業學校學習就業技能。二是在醫療方面，要進一步健全貧困地區基層醫療衛生服務體系，按標準配足儀器裝備，實現村醫務室全部達標，提高縣醫院和鄉鎮衛生院的技術水平和服務能力，加大重大疾病和地方病防控力度。通過村醫培訓，城鎮醫師支援農村等措施，提高村衛生室的診治水平。三是加強貧困地區農村養老機構和服務設施建設，使貧困地區老年人能老有所養。
　　
　　（五）提高扶貧工作的整體精準性
　　
　　建檔立卡后，專項扶貧已基本做到精準扶貧，但行業、社會扶貧還沒有做到。下一步，要在建檔立卡數據信息系統的基礎上，提高扶貧工作的整體精準性。一是要健全建檔立卡動態更新機制。扶貧、民政、統計部門聯合建立農村低收入人口的申報審核和定期農村人口收入普查制度，根據農村人口家庭經濟狀況的實際調查對貧困人口數據進行動態更新，確保新增貧困人口及時納入保障體系，實現應扶盡扶、應保盡保。二是要推進民政部門、住建部門和扶貧部門的標準統一、對象一致、機制溝通和信息共享，明確將絕對貧困戶（失能貧困人口，以及家庭人均收入低于本村貧困家庭平均水平60%的家庭）確定為農村低保對象，將貧困戶中的大病患者優先列為醫療救助對象，將貧困戶中的危房戶優先列為補助對象。三是對于行業扶貧、社會扶貧的各類項目和資金，在使用時要充分利用建檔立卡數據信息，由縣級統籌安排，將各種扶貧力量聚焦重點鄉村、重點人群、重點問題。
　　
　　（六）健全失能貧困人口的社會安全網
　　
　　大量失能（失去勞動能力）和半失能貧困人口是全面建成小康社會的重中之重，必須加快整合資源，聚焦力量，健全這一群體的社會安全網。一是健全扶貧＋低保＋臨時救助等救助制度，增強扶貧政策與社會救助政策的銜接。明確將失能貧困人口同時作為法定的扶貧對象和最低生活保障對象，將低保標準提高到與扶貧標準一致，并同步調整，保障失能貧困人口家庭生活達到當地平均水平。對因災導致基本生活暫時出現困難的失能貧困人口家庭，要及時給予臨時救助。二是健全新農合、大病保險、醫療救助政策的無縫對接機制。在貧困地區加快推進大病保險工作，將失能貧困人口全部納入城鄉居民大病保險政策范圍，并適當提高報銷比例。對失能貧困人口全面實施醫療救助政策，對其參加新農合的個人繳費部分給予全額補貼，對經新農合、大病保險支付后個人自負費用給予全額補助，并將門診費用納入救助范圍。三是健全貧困人口的住房保障機制。在農村危房普查和貧困人口建檔立卡的基礎上，實施分類安置。對因老失能的貧困人口，參照五保戶實行集中供養；對半失能人口，按現行政策給予補貼，大幅度提高標準；對成人全失能但有子女的家庭，由政府收購農村閑置房等形式，低租金或免費供其使用。
　　
　　（七）進一步完善資金投入和使用機制
　　
　　一方面，要進一步完善專項扶貧資金的使用機制，另一方面，要堅決下放行業扶貧資金管理權限，解決好資金流滯等問題。一是將扶貧項目支付采購管理權限下放到縣級。由各縣自行決定哪些項目、多大規模的項目要納入政府采購，并向省級扶貧辦報備。對超過30萬或50萬以上的項目，可以適度提高向貧困村預撥資金的比例。二是對扶貧資金用于產業項目和基礎設施的比例實行彈性管理，并將權限下放到縣級，由各縣因地制宜確定資金用于產業項目和基礎設施的比例，以及產業項目資金中用于人戶的比例。三是改革村村通、飲用水安全等工程的補助政策，主要應根據貧困村的地形地質條件、工程建設成本來確定補助標準，不要簡單地按地域劃分。四是允許各地因地制宜探索資金項目到村到戶的多種實現方式，鼓勵以合作社等新型經營主體為主，推行扶貧資金折資入股，發展合作經濟。五是提高對扶貧貸款監管的包容性，鼓勵涉農銀行增加扶貧貸款，鼓勵發展“資金互助”等草根金融。
　　
　　（八）改革片區規劃實施機制，加快項目落實落地
　　
　　吸取前期經驗教訓，建立健全跨區域、跨部門協調共治、共促的推進機制，進一步明確和聚焦片區規劃的重點任務以及各個部門、各個地區的實施責任，確保片區規劃項目實施落地。一是實現片區規劃與“十三五”規劃無縫對接。片區規劃的項目應納入到各個相關地區、相關部門的“十三五”發展規劃中，各地區和各部門應安排資金和計劃確保片區規劃項目的實施。在明確省、部責任的基礎上，建立“部出錢，省承擔，縣落實”的實施機制，并制定年度實施計劃。二是建立片區規劃的組織協調機制。設立片區規劃專項，著重針對部門和區域責任邊界不清晰的片區發展綜合性、整體性、生態外部性的項目給予支持。各片區應建立片區規劃實施協調小組，由相關部門和相關地區主要負責人共同負責，加強片區項目的協同推進。三是落實對片區的生態補償機制。在國家層面建立11個集中連片特困地區的生態補償機制，切實支持連片貧困地區將資源變資產、生態變產業，實現以生態建設增收脫貧。由片區扶貧專項對片區的生態治理項目給予集中支持，并確立發展受益省份與片區的生態補償和對口幫扶機制，由發展受益省份根據水、電、礦、林木等資源從片區的輸出量折算金額按2%的比例提取生態補償資金，專項用于支持片區的發展和生態建設。