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“十三五”區域政策思考
來源：未知 日期：2015-11-21 點擊：次
“十三五”時期對都市圈規劃要進行合理的調整。中國未來的都市圈要由五個大都市圈和若干個中小都市圈組成，最重要的是培育建設大都市圈
隨著經濟增長的“東慢西快”和投資的“北上西進”，特別是國家加大促進區域協調發展力度，中國區域經濟發展呈現新的趨勢，四大板塊間的經濟發展差距總體上呈現先擴大后縮小態勢。從產業層面看，服務業擴散速度慢于制造業，制造業更容易從發達地區轉移到欠發達地區。城市群在區域發展中的作用日益突出，大城市圈內的城市經濟增長速度高于其他城市；在發展階段較高的城市群，經濟活動開始從城市圈核心城市向周邊城市擴散，而在發展階段較低的城市群，經濟活動則向核心城市集聚。
區域差異變動趨勢
由于資源稟賦和人文歷史等多種因素，中國各省區經濟發展很不平衡。這種不平衡，一方面表現為東部、中部、西部和東北四大板塊之間的發展差距；另一方面表現為各板塊內部省區之間發展的不平衡。
改革開放以來的相當長時期內，東部區域的經濟增長快于國內其他地區。東部經濟總產出占全國的比重在1978年為43.56%，到1993年超過50%，于2006年達到最高點55.49%，隨后開始下降。這意味著，2005年左右開始，東部地區的總體性增長速度開始慢于全國，中西部地區的經濟增速加快。2013年，東部地區經濟總量占全國的比重從2006年的近55.5%下降到51.2%。中部和西部地區GDP占全國的比重在1978-2004年總體上處于下降階段。
四大板塊第二產業增加值占全國比重的變化趨勢與四大板塊GDP占全國的比重基本一致。需要特別指出的是，從2004年開始，東部地區第二產業占全國的比重開始顯著下降，第三產業占全國的比重保持基本平穩態勢；同時，中西部地區第二產業占全國的比重從2004年開始明顯上升，第三產業所占比重上升勢頭不明顯。這說明，中西部地區經濟增長主要是由第二產業拉動的。在第一階段（2004年之前），第二產業集聚程度相對較高，第三產業集聚程度相對較低；而在第二階段（2004年后），第二產業開始擴散，集聚程度下降，而第三產業則繼續向東部地區集聚。這表明，服務業擴散速度慢于制造業，制造業更容易從發達地區轉移到欠發達地區。
區域發展差距不僅表現為地區經濟總量的差距，更表現為人均收入或人均產出的差異。在某種意義上，區域間人均GDP差異的縮小應作為區域協調發展的關鍵指標。從人均地區生產總值（GDP）來看，2013年，東部地區為62189元，東北地區為49600元，中部地區為35280元，西部地區僅為34392元，大約相當于東部的一半。
城市群與區域發展差距
中國四大板塊的劃分能夠在總體上反映中國區域經濟發展的水平和特征。但是，基于四大板塊劃分方法的研究難以反映區域經濟發展差距的全部過程和問題。因而，有必要從城市群的視角來分析區域差距的演變趨勢。
目前，中國已經發育基本成形并得到廣泛認可的城市群有十個，分別是京津冀、長三角、珠三角、山東半島、川渝、關中、中原、遼中南、長江中游和海峽西岸。
在十大城市群中，首位城市GDP占所在城市群比重明顯下降的包括長三角、珠三角和海西地區，這三個城市群的特點是都處于東部沿海區域、經濟發展水平較高、城市分布密集，城市群內部中小城市和首位城市的發展差距在縮小。如上海市GDP在長三角中的比重從2000年的25.25%下降到2012年的19.36%。首位城市GDP占所在城市群比重明顯上升的城市群有山東半島、中原、長江中游和川渝，這四個城市群中有三個位于中西部地區，經濟發展水平相對較低，經濟增長速度加快，首位城市的增速高于周邊的中小城市，如中原城市群中鄭州GDP的比重從1994年的24.3%上升到2012年的32.8%。
由此表明，在較為成熟的城市群如長三角、珠三角中，首位城市GDP在經濟圈中比重下降，城市群內部以擴散為主。而在中原群、川渝等新興城市群中，首位城市GDP在經濟圈中比重上升，城市群內部以集聚為主。特別需要指出的是，在京津冀城市群，北京GDP的比重先上升后下降，表現為先集聚后擴散的趨勢。從1995年的31.83%上升至2007年的38.21%，處于上升階段；2007-2011年總體上處于下降階段，到2012年北京市GDP占京津冀城市群的比重降至34.37%。這說明北京對周邊城市的作用由虹吸效應為主轉變為輻射帶動效應為主，京津冀城市群開始向協調發展階段演進，城市群內部的差距將逐步縮小。
“十三五”時期中國區域發展政策
1.堅持區域協調發展總方針，深入實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略。20世紀末直到“十一五”時期，國家相繼實施東部率先發展、西部大開發、東北老工業基地振興、中部崛起等區域發展戰略，加上先前提出的沿海率先發展戰略，形成了四大板塊的區域發展總體戰略。在此基礎上，“十二五”又開始推進體現國土空間開發管制理念的主體功能區戰略。這樣，發展與保護并重，使得國家區域政策日趨完善成熟。
現在有種觀點認為，近些年中西部地區發展速度加快，而東部地區下行壓力越來越大，“十三五”要探討如何能夠更好地發揮東部沿海地區的優勢，使得東部沿海地區在轉型升級方面走在全國的前列。我們認為，從“轉型升級”考慮東部率先，是完全正確的，因為東部作為經濟發達地區今后的重點是結構提升、效益提升、創新動力(310328)提升。但不能由此理解為要改變東部增速慢的趨勢，更不能給人感覺是國家區域發展重點又要轉移。
應當看到，這些年“東慢西快”的增長格局不僅與國內外經濟環境變化有密切關系，也是國家不斷加大促進區域協調發展力度的結果。盡管區域發展差距擴大的趨勢得到有效抑制，但是這種態勢并不穩固，大多數欠發達地區剛剛進入工業化、城鎮化加速發展時期，中西部尤其是遠西部地區仍相當落后貧窮，與發達國家相比中國的區域差距依然較大，高收入地區人均生產總值（GDP）與低收入地區的比值至少為5-6倍，而發達國家一般為2-3倍。因此我們仍需繼續努力，不應放松更不應調整縮小地區差距、促進區域協調發展的總方針。
“十三五”時期要全面建成小康社會，必須加大對低收入地區的扶持力度，首先要確保實現基本公共服務的均等化，其次是使其人均收入盡可能接近全國平均水平。
2 .整合矯正區域“碎片化”，強化國家級區域規劃實施評估與監督。“十三五”時期建議放緩國家級各類區的審批，不再設立新的區域類型，把重點放在對已批復規劃的落實檢查和修正完善上；同時建議各類國家級經濟區審批統一由國家區域政策規劃部門管理；有的功能相似相近的經濟區可以考慮名稱統一，如高新技術產業區、經濟技術開發區、經濟開發區、工業集聚區等，可以統稱為“產業園區”；另外，把保稅區、出口加工區、保稅港區、綜合保稅區等各類海關特殊監管區、邊境（跨境）合作區、重點開放試驗區，整合為“自由貿易園（港）區”，實行境內關外，封關運作。
3.構建五大都市圈，推動內部一體化，培育國際競爭優勢。“十二五”規劃在“兩橫三縱”軸線的網絡節點上勾畫了21個都市圈，總體上對“十三五”時期依然有指導意義，但也有某些都市圈設立不盡合理，范圍等級差別較大，如環渤海地區把聯系不緊密的三個城市圈合為一體，規劃范圍過大。因此“十三五”時期對都市圈規劃要進行合理的調整。我們認為，中國未來的都市圈要由五個大都市圈和若干個中小都市圈組成，最重要的是培育建設大都市圈。這是因為大都市圈或城市群是城市化高度發展的產物，集聚了大量人口、資本、信息、產業等優質要素，既是國家經濟最為重要的增長極，也是國家競爭優勢的集中體現。
在五個大都市圈中，有三個處于中國沿海地區即京津冀、長三角、珠三角，是大家公認的相對發達成熟的大都市圈，其中以上海為中心的城市圈被認為是世界第六大城市圈，三大都市圈已成為中國經濟增長的前“三極”。另外兩個處于中西部地區，分別是中三角城市圈（由武漢、長沙、南昌中心城市構成）和成渝城市圈，與前三極相比，這兩大都市圈整體規模相對較小、發展水平相對較低，但已具備相當的優勢條件。
未來沿海三大都市圈主要著力于轉型升級和優化發展，而國家要重點培育的是中西部兩大都市圈，使其能夠成為帶動整個中西部地區發展的兩大“發動機”，形成與沿海三大都市圈五足鼎立的格局。經過一段時間的培育壯大，還可以考慮將中三角和中原城市群聯結起來，形成中國中部連綿城市帶；將成渝城市圈和以西安為中心的關中城市群聯結起來，形成中國西部連綿城市帶。
目前，中國大都市圈發展面臨的突出問題是內部一體化程度不高，國際影響力和競爭力不強。因此，要把內部一體化和協同發展作為大都市圈建設的重中之重。促進大都市圈內部不同行政區主體間的緊密合作和要素自由有序流動，實現交通、通信、教育、醫療、社保、市場、產業、環保、政策等領域的互聯互通或同城化，同時擴大對外開放，加強與國內其他城市圈和國際的交流合作，成為中國與國際合作競爭的“本壘”。
當前，通過京津冀一體化戰略的先行先試，可為中國其他城市圈一體化發展提供重要的可復制可借鑒的經驗。
4.以“一帶一路”引領國內全方位開放，加強內陸和沿邊“短板”建設。“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”是中國新時期面向未來構建開放型經濟的重大戰略，也是一個內涵豐富、涉及面廣、包容性強的內外對接平臺，不僅大多數國家可以參與，而且國內大多數地區都能夠加入進來。中國沿海地區對外開放起步早，開放程度高，全國近90%的進出口貿易和外資集中在沿海，內陸和沿邊地區開放程度較低，這也反映了中國東向開放與西向開放的嚴重不平衡。
“十三五”時期要在“一帶一路”戰略的引領下，按照“五通”（政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通）的要求，規劃好國內區域與相關國家特別是周邊國家的戰略對接，重點加強內陸和沿邊地區“向西開放”的規劃建設，包括交通通信能源的互聯互通，口岸、邊境城鎮、重要節點城市的功能完善，以及與周邊國家地區的經貿和文化交流。通過內陸沿邊開放，帶動當地基礎設施建設、優勢資源開發、國外資源的利用和國內產品的出口，促進中西部欠發達地區加快發展。
5.引入區域治理理念，建立有效的跨行政區協調機制。目前中國跨地區的協調機制難以建立，一方面是缺乏有權威的協調組織機構，另一方面也缺乏“區域治理”的意識和方法創新。“十三五”時期要正式引入“區域治理”的理念，加強對中國特色的區域治理的研究。總體上，中國的區域治理要以跨行政區經濟一體化為導向，通過政府、社團機構、企業和居民的共同參與，采取區域規劃、區域協作組織、行政區劃調整、區域自治和立法等手段，處理多方面的地區沖突與摩擦，力求實現產業分工協作、基礎設施互聯互通、生態環境協防共治、要素流動市場配置等治理目標。
當前，針對區域城市間普遍存在的行政分割和區域壁壘，要考慮制定一體化法律法規，明確提出一體化發展任務清單，將其直接與政績考核指標掛鉤，形成區域一體化發展的考核體系。同時，健全區域協調機構，考慮設立由上一級政府牽頭組織的有權威的區域協調委員會，并重視發揮政府、協會與企業的不同作用，促進區域主體參與多元化。
（作者單位為中國社科院工業經濟研究所）
